2017-03-09 胡敏 国家行政学院研究员
核心提示：2017年政府工作报告回顾了2016年取得的成绩和所做的工作，确立了2017年经济工作原则，部署了2017年的重点工作任务。怎样读懂、读透2017年政府工作报告？国家行政学院胡敏研究员认为，只要全面把握报告涉及的增长目标、发展动力、难点痛点、民生实惠、干事创业这几个干部群众普遍关心的问题，就可以真切感受到2017年政府工作报告蕴藏的“真金白银”和沉甸甸的分量。
2017年3月5日，第十二届全国人民代表大会第五次会议在北京人民大会堂开幕，李克强总理代表国务院向大会作政府工作报告。场内近3000名全国人大代表履行神圣职责，场外亿万群众感受求真务实。2017年政府工作报告近1.8万字，全面回顾了2016年取得的成绩和所做的工作，确立了2017年经济工作原则，部署了2017年的重点工作任务。李克强总理作的2017年政府工作报告，务实求真，内涵丰富，充分体现了以习近平同志为核心的党中央治国理政的新理念新思想新战略，报告牢固树立新发展理念，坚持稳中求进的经济工作总基调。
在李克强总理作2017年政府工作报告后，无论是代表委员，还是亿万群众，都十分关注2017年政府工作报告确立的新一年经济发展目标以及相关的宏观经济政策。那么，怎样读懂读透2017年政府工作报告的内涵？当然，各行各业都有自己关注的、关心的经济社会热点问题，也都会做出各自的判断。我认为，只要全面把握报告涉及的经济增长目标、经济发展动力、群众关心的难点热点痛点问题、民生实惠、干事创业这几个干部群众普遍关心的问题，就可以真切感受到2017年政府工作报告蕴藏的“真金白银”和沉甸甸的分量。
李克强总理在对2016年的工作进行回顾之后，又对2017年的工作进行了总体部署。具体来看，2017年政府工作报告确立了五项工作原则：一是贯彻稳中求进工作总基调，保持战略定力；二是坚持以推进供给侧结构性改革为主线；三是适度扩大总需求并提高有效性；四是依靠创新推动新旧动能转换和结构优化升级；五是着力解决人民群众普遍关心的突出问题。
围绕上述五个方面的工作原则，报告还具体部署了2017年要着重抓好的九个方面的工作任务：一是用改革的办法深入推进“三去一降一补”；二是继续深化重要领域和关键环节改革；三是进一步释放国内需求潜力；四是以创新引领实体经济转型升级；五是促进农业稳定发展和农民持续增收；六是积极主动扩大对外开放；七是加大生态环境保护治理力度；八是推进以保障和改善民生为重点的社会建设；九是全面加强政府自身建设。
下面，我从2017年经济社会发展目标特别是经济增长速度目标，谈一些自己的体会。大家都十分关注李克强总理在报告中提出的2017年我国经济增长预期目标和宏观政策主要走向。李克强总理在报告中提出了2017年发展的主要预期目标。
第一个是国内生产总值增长6.5%左右，在实际工作中争取更好结果。2016年的预期目标是国内生产总值增长6.5%-7%，实际增长6.7%，处于6.5%-7%增长目标区间之内。2017年，我们没有再提增长速度区间概念，而是将预期目标定为“增长6.5%左右，在实际工作中争取更好结果”。这是第一项预期目标。
第二个是大家非常关注的物价指数问题。2017年居民消费价格涨幅预期目标与2016年一样，都是3%左右。2016年的实际情况是居民消费价格上涨2%。
第三个是就业指标。2017年城镇新增就业预期目标是1100万人以上，城镇登记失业率4.5%以内。2016年城镇新增就业预期目标是1000万人以上，城镇登记失业率4.5%以内。2016年实际完成情况为全年城镇新增就业1314万人，年末城镇登记失业率4.02%。
第四个是进出口。2017年预期目标为进出口回稳向好，国际收支基本平衡。2016年进出口增长有所下降，但是到2016年12月份以后，尤其是在2017年1月份，进出口又实现了正增长。在纷繁复杂的国际形势下，2017年确定的一个预期目标就是进出口回稳向好，国际收支基本平衡。
第五个是居民收入和经济增长基本同步。2016年，全国居民人均可支配收入实际增长6.3%，国内生产总值增长6.7%，基本保持了同步。
第六个是单位国内生产总值能耗下降3.4%以上，主要污染物排放量继续下降。2016年，单位国内生产总值能耗下降5%，由此可见，我们的生态环境还是有序改善的。
一、6.5%左右的增长目标低不低？
国务院总理李克强在政府工作报告中，将2017年中国经济增长预期目标设定在6.5%左右，引起各方关注。那么，这一增长目标到底低不低？我们又该怎样看待呢？经济增长速度是一项综合性、基础性指标，对经济运行具有很强的导向作用。各方面对此都十分关注，尤其是这几年来世界经济复苏乏力、中国经济下行压力加大，国内外经济预测机构一直在分析预测中国经济增长何时触底。因此，每年政府工作报告确定的年度经济增长预期目标，都是一个风向标。
在各方面艰苦努力下，2016年我国国内生产总值达到74.4万亿元，增长6.7%，名列世界前茅，对全球经济增长的贡献率超过30%，达到33.2%。在当前错综复杂的国内外形势下，中国经济运行能够保持缓中趋稳、稳中向好的局面，这是一个很了不起的成绩。从外部环境看，世界经济贸易增速7年来一直在低位徘徊、国际金融市场波动加剧、“黑天鹅”事件频发。从国内发展环境看，结构性问题突出、风险隐患显现、经济下行压力大等多重困难交织，而改革进入攻坚期、利益关系深刻调整、影响社会稳定因素增多的局面又相当复杂。在这样的大背景之下，增速仍保持在6.5%-7%的区间内，中国经济能够稳住，而且稳中向好，实属不易。过去一年的发展表现，可以说，中国经济发展有潜力、有韧性、有优势，前景向好。
2017年政府工作报告指出，国内生产总值预期目标增长6.5%左右，在实际工作中争取更好结果。这一增长速度符合各方面预测，与当前我国经济增长潜力及市场预期比较吻合，也是符合经济规律和客观实际的一次主动下调。自2013年本届政府履职四年以来，中国经济增速分别为7.7%、7.5%、6.9%，6.7%，在世界主要经济体中位居前列。中国经济增速是在经济总量超过60万亿元的高基数上取得的。现在国内生产总值每增长1个百分点的增量，相当于5年前1.5个百分点、10年前2.5个百分点的增量。2016年尽管中国经济增长为6.7%，但已栖身世界仅有的两个经济总量超过“10万亿美元的大国俱乐部”。
我认为，2017年经济增长目标设定在6.5%左右，有五个方面的考量。
第一，总量基数已经较高，经济规模越大，增长难度与压力必然随之增加，经济增速逐步放缓符合客观规律，2017年6.5%与2016年6.7%的经济增量相当。
第二，未来几年保持6.5%的增长速度，符合全面建成小康社会目标，能够实现到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。
第三，稳中求进是我们做好经济工作的总基调和方法论，2017年十九大将召开，政府政策的主基调更加要求稳中求进。保持6.5%的增长速度，经济发展既不会失速，又能稳住大局，同时还可以促进经济运行保持在合理区间。
第四，稳增长主要是为了稳就业。从我国目前经济运行和就业增长情况看，GDP每增加1个百分点，就可以吸纳城镇新增就业170万人左右。2016年我国经济增速6.7%，城镇新增就业1314万人，由此可见，2017年要实现城镇新增就业1100万人以上，经济增长就需要达到6.5%。所以，这一增长速度可以满足新增就业的需要。
第五，保持这样一个速度还有利于引导市场预期，有利于引导各方面更加集中精力提高经济发展的质量和效率，有利于与各方面需求升级相适应、加快推进结构优化升级、防范经济金融风险和推进供给侧结构性改革。
保持6.5%左右的增长速度，可以使我国经济结构不断优化，促进经济提质增效。2016年，在经济增长6.7%的条件下，我国物价基本平稳，工业企业利润由负转正，单位国内生产总值能耗大幅下降，就业增长超出预期，民生持续改善。特别是经济结构加快调整，消费在经济增长中发挥主要拉动作用，服务业增加值占国内生产总值比重上升到51.6%，高技术产业、装备制造业较快增长，农业稳中调优，粮食再获丰收。发展新动能不断增强，新兴产业蓬勃兴起，传统产业加快转型升级，大众创业、万众创新广泛开展，新动能正在撑起发展的新天地。
对于经济增长，我们既要看具体数据，也要看其背后的质量和效益。2017年经济增长预期目标6.5%左右，可以说，只要稳住了这一增长速度，就稳住了宏观政策、稳住了经济环境、稳住了市场预期。2017年，在保持这样的增速下，经济结构必将进一步优化，中国经济可以继续乘风破浪，当好世界经济的发展引擎。
对于6.5%的增长目标，国家发改委主任何立峰在十二届全国人大五次会议记者会上表示，保持这一增速确实有必要，且实现的可能性也非常大。全国政协常委、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁在全国政协十二届五次会议记者会上，在回答关于2017年中国经济增速是否有望超过6.5%的提问时表示，经济中最重要的问题是效率问题，效率有两个基础，一个是物质技术基础，另一个是道德基础。目前来看，只要保持经济增长效率，2017年就有可能突破6.5%。
要实现6.5%的经济增长目标，用李克强总理作2017年政府工作报告时的话说，就是“困难不容低估，信心不可动摇。”对于困难，从外部来讲，我们还要面对更加复杂严峻的国际局面。世界经济增长低迷态势仍在延续，“逆全球化”思潮和保护主义倾向抬头，主要经济体政策走向及外溢效应变数较大，不稳定不确定因素明显增加。就内部来说，我国发展仍处在爬坡过坎的关键阶段，经济运行存在不少突出矛盾和问题。同时，我们的信心不可动摇。这个信心除了前面分析的五个方面考量，更重要的是改革开放近40年来，我国物质基础雄厚、人力资源充裕、市场规模庞大、产业配套齐全、科技进步加快、基础设施比较完善，经济发展具有良好支撑条件，宏观调控还有不少创新手段和政策储备。
二、发展动力足不足？
支撑国内生产总值增长6.5%的发展动力到底足不足？过去，我们说经济增长动力有三驾马车：消费、投资、出口。从宏观方面来看，要实现6.5%左右的增长，动力足不足？我认为，2017年要实现6.5%左右的增长，发展动力是具备的，主要表现在三个方面。
（一）动力来自于创新
2017年政府工作报告有40次提到“创新”。在部署2017年经济工作时，报告专门辟出一节谈“以创新引领实体经济转型升级”。近年来，我国实体经济生存压力加大，出现“脱实向虚”苗头，这既有长期积累形成的供给质量效率不高等结构性问题，也有市场环境不完善等机制性障碍，还有全球产业格局深度调整、国际产业同质化竞争非常激烈的外部压力等问题。2017年政府工作报告指出，“实体经济从来都是我国发展的根基，当务之急是加快转型升级”。我国实体经济要优化结构，提高质量、效益和竞争力。实体经济稳了，产业结构调整就有了基础，就可以不断引领创新。要能够加快培育壮大新兴产业，大力改造提升传统产业，特别是营造浓厚的“双创”氛围。在第四次产业革命蓄势待发之际，中国不仅要迎头赶上，还要在诸多领域起到引领作用。
2017年政府工作报告围绕创新，把创新发展任务定在三个方面：一是加快科研管理体制改革，二是加快中国制造转型升级，三是进一步推进“双创”。李克强总理强调，要“加快新材料、人工智能、集成电路、生物制药、第五代移动通信等技术研发和转化，做大做强产业集群”，“加快大数据、云计算、物联网应用，以新技术新业态新模式，推动传统产业生产、管理和营销模式变革”，“促进传统产业焕发新的蓬勃生机”，要“把发展智能制造作为主攻方向”，“大力发展先进制造业，推动中国制造向中高端迈进”，要“推动‘互联网+’深入发展、促进数字经济加快成长”，“支持和引导分享经济发展”。近几年，分享经济发展非常快，它是新经济新业态新模式，是拉动经济增长的新的动能和新的方向。除了分享经济以外，以移动互联网为基础的新一代新技术新业态新模式，也成为拉动中国经济增长的一个新的动能。李克强总理在2017年政府工作报告中特别强调了五大新兴业态、新兴技术。比如，摩拜单车的发展，就是因为物联网技术的发展，使很多人解决了上班“最后1公里”问题。要实现新的经济增长，其发展动力首先就是来自于创新。
创新需要人才，人才是实现创新的根本保障。李克强总理在2017年政府工作报告中指出，我们拥有世界上数量最多、素质较高的劳动力，有最大规模的科技和专业技能人才队伍，蕴藏着巨大的创新潜能。要坚持以改革开放为动力、以人力人才资源为支撑，加快创新发展，培育壮大新动能、改造提升传统动能，推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平。
2017年围绕激发人才的创新动能，特别强调要提升科技创新能力。要加快科研院所体制的改革，让科研人员不再为杂事琐事分心劳神。开展知识产权综合管理改革试点，完善知识产权创造、保护和运用体系。特别是要深化人才发展体制改革，广聚天下英才，充分激发科研人员积极性，定能成就创新大业。我国广大知识分子要主动担当积极作为，为国家富强民族振兴人民幸福多作贡献。人才在国家创新体系建设中至为关键，是我们事业无往而不胜的巨大动力。要实施更加有效的人才引进政策，广聚天下英才，成就创新大业。
（二）动力来自于适度扩大需求
过去，我们讲“三驾马车”。现在，经济进入新常态，中国居民消费潜力巨大，对增强内需、持久拉动经济增长具有非常重要的作用。政府工作报告作出政策安排，通过完善政策措施，推动供给结构和需求结构相适应、消费升级和有效投资相促进、区域城乡发展相协调，进一步释放国内需求潜力。
1. 促进消费稳定增长
2016年，我国最终消费对经济增长的贡献率达64.6%，同比增长10.4%，成为中国经济增长的主要拉动力。同时，消费需求对经济增长的拉动作用，依然潜力巨大，关键要找准发力点，围绕改善民生来扩大消费，适度扩大总需求并提高有效性。要着眼于补短板、增后劲地增加投资，使扩内需更加有效、更可持续，保障供给侧结构性改革，使供给侧和需求侧相辅相成、相得益彰。现在，我国居民吃住行为主导的需求结构已经发生了阶段性变化。无论从城镇化发展，还是从城镇居民消费水平和质量看，我国的消费潜力都非常广阔。2016年，全国居民人均可支配收入实际增长6.3%。仅从旅游来看，2015年中国游客在境外支出达到1.1万亿，相当于GDP的1.6%。赴日旅游达到500万人，对周边国家的旅游消费高达41%。国内旅游也快速增长。2016年，我国户籍人口城镇化率已达到41.2%。同时，每千人拥有私家车达到100辆，等等。由于近几年中国经济飞速发展，城乡居民收入不断增加，改变了以往吃住行的消费方式，促使我国需求结构发生阶段性变化。
当前，我国需求结构加快转型升级。中国已经成为全球制造业大国，220多种产品产量居世界第一。随着收入水平的提高和中等收入群体的扩大，老百姓对产品品质、质量的要求也在明显提高，特别是多样化、个性化、高端化的需求与日俱增。需求不断升级，老龄化社会加快，旅游、养老、教育、医疗等服务需求快速增长。从产业链发展来看，我国产业价值链也在不断提升，从制造向服务、科研不断延伸，对研发、设计、标准、供应链管理、营销管理、物流配送等生产性服务提出了更高要求。这些都属于服务需求。从2008年到2016年，我国社会消费品零售总额增长保持在10%左右，但是消费规模已经达到35万亿。
2017年《政府工作报告》指出，2017年，要促进消费稳定增长。适应消费需求变化，完善政策措施，改善消费环境。一要加快发展服务消费。开展新一轮服务业综合改革试点，支持社会力量提供教育、养老、医疗等服务。推动服务业模式创新和跨界融合，发展医养结合、文化创意等新兴消费。完善旅游设施和服务，大力发展乡村、休闲、全域旅游。扩大数字家庭、在线教育等信息消费。促进电商、快递进社区进农村，推动实体店销售和网购融合发展。二要增加高品质产品消费。很多老百姓到国外购买产品，关键在于国内产品质量不能满足老百姓日益增长的物质文化需求。所以，要引导企业增品种、提品质、创品牌，扩大内外销产品“同线同标同质”实施范围，更好满足消费升级需求。三要整顿和规范市场秩序。严肃查处假冒伪劣、虚假广告、价格欺诈等行为，加强消费者权益保护，让群众花钱消费少烦心、多舒心。
2. 积极扩大有效投资
2017年《政府工作报告》也指出，要积极扩大有效投资。引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。2016年，全社会固定资产投资（不含农户）增长8.1%，在适度扩大有效投资政策引领下，2017年增长预期在9%左右。当前，社会上有一股力量认为，2008年应对国际金融危机的4万亿投资，带来了近几年的产能过剩、企业杠杆率过高、地方债务风险等后果，建议不要再进一步扩大投资。但是，从实际情况来看，投资是影响经济发展最活跃、最重要的因素，也是市场经济条件下配置资源的重要手段，特别是经济新常态背景下，是供给侧与需求侧两端发力的重要引擎。因为投资既能增加生产能力，又对生产构成需求。从短期看，体现为需求影响经济发展。从长期看，更多地体现为供给消费，进一步拉动需求。
实际上，我国有效投资的潜力也很大。2016年，基础设施支撑能力持续提升。高速铁路投产里程超过1900公里，新建改建高速公路6700多公里、农村公路29万公里。城市轨道交通、地下综合管廊建设加快。公共基础设施有效投资拉动经济增长的贡献还是很大的。
2017年，按照《政府工作报告》提出的要求，要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工15项重大水利工程，继续加强轨道交通、民用航空、电信基础设施等重大项目建设。中央预算内投资安排5076亿元。落实和完善促进民间投资的政策措施。2016年8月，中共中央、国务院颁布《关于深化投融资体制改革的意见》，进一步完善投融资体制改革。因为完全靠中央财政投资来拉动投资需求是远远不够的，要发挥地方政府投资的杠杆撬动作用。2016年7月公布的《中长期铁路网规划》提出要打造“八纵八横”高速铁路网。规划方案实现后，我国远期铁路网规模将达到20万公里左右，其中高速铁路4.5万公里左右。全国铁路网全面连接20万人口以上城市，高速铁路网基本连接省会城市和其他50万人口以上大中城市，实现相邻大中城市间1~4小时交通圈。高铁、地下管廊建设等基础设施建设能够有效拉动投资，对经济增长作用巨大。
当然，我们还要预防投资造成新一轮产能过剩。中央一再强调扩大有效投资，关键是要找准投资方向，聚焦经济社会发展短板，要有利于调结构、补短板、惠民生。中央财政投资要发挥杠杆撬动作用，规划好重大项目，加快创新和投融资方式。更多地推动政府和社会资本取得更大实效。2016年，国家和地方推出一批政府和社会资本合作项目（PPP项目），在推进过程中也出现了一些问题，主要有政府推出的项目在价格、收费、税收等优惠政策上的吸引力不够，一些地方政府在和社会资本合作的过程中在不能履约守信、办事效率较慢等。2017年，总理在《政府工作报告》中专门提出，深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。
3. 优化区域发展格局
促进区域城乡协调发展，新的增长极增长带加快形成。过去的一年里，党中央、国务院深入实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，启动建设一批重点项目。编制西部大开发“十三五”规划，实施新一轮东北振兴战略，推动中部地区崛起，支持东部地区率先发展。2017年，我们要继续统筹推进三大战略和“四大板块”发展，实施好相关规划，研究制定新举措，推动区域发展，扩大有效投资。
4.扎实推进新型城镇化
2016年，通过深化户籍制度改革，全面推行居住证制度，又有1600万人进城落户，形成巨大的市场需求，发展的协同叠加效应不断显现。2017年，要深化户籍制度改革，实现进城落户1300万人以上，加快居住证制度全覆盖。
5.积极主动扩大对外开放
2016年以来，“一带一路”相关工作扎实推进，取得了突破性进展，一系列重大项目已经或者正在落地，“一带一路”的朋友圈不断扩大，已经有48个国家与中国达成“一带一路”投资协议。2017年，要坚持以“一带一路”为引领，进一步完善对外开放战略布局，加快构建开放性经济体制，特别是要大力优化外商投资环境，推进国际贸易和投资自由化便利化。按照总理《政府工作报告》指出，今年要高标准高水平建设11个自贸试验区，全面推广成熟经验。关键是要打造良好的对外开放新格局，中央领导同志一再指出，中国开放的大门会越开越大，必将继续成为最富吸引力的外商投资目的地。近几年，由于各方面因素的影响，外商对华投资有所下降，进一步构建良好的投资环境，进一步推进国际贸易和投资自由化便利化，是吸引外资的一个重要基础。国务院也颁布了一系列扩大对外开放的政策，如修订外商投资产业指导目录，进一步放宽服务业、制造业、采矿业外资准入等。
（三）动力来自于改革
2018年，我国即将迎来改革开放40周年。
改革作为激发中国经济快速增长的一个重要的动力，李克强总理在《政府工作报告》中指出，改革的主要任务还是深入推进供给侧结构性改革，推进“三去一降一补”。这是我们的一个改革动力。那么供给侧结构性改革的一个关键——去产能、去库存、去杠杆、降成本等，其目的是要淘汰落后产能，使我们的优势资源向新兴经济，有竞争力的经济领域集中，再反过来促进经济持续向好发展。我们把有效资源集中起来推动新经济新动能的发展，把一些传统落后过剩的产能“腾笼换鸟”，“三去一降一补”是推进供给侧结构性改革的一个根本目的。
要深化重要领域和关键环节的改革。这里面包括政府职能转变、继续推进财税体制改革、抓好金融体制改革、推进国企国资改革、更好地激发非公有制经济活力、大力推进社会体制改革。这些改革是我们全面深化改革的重要部分，是激发市场活力和社会创造力、营造公平竞争良好的市场环境的一个重要基础，是社会发展的动力所在。比如，2016年政府改革取得了很大的成效。持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革。2016年，取消行政审批事项，在完成本届政府许诺的三分之一目标的基础上（目前已经完成了将近一半），又取消了165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项，清理规范了192项审批中介服务事项、220项职业资格许可认定事项。深化商事制度改革。全面推行“双随机、一公开”，增强事中事后监管的有效性，推进“互联网+政务服务”。2017年，围绕政府改革，要深化推进“放管服”。要全面实行清单管理制度，制定国务院部门权力和责任清单，扩大市场准入负面清单试点，减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权。清理取消一批生产和服务许可证。要进一步施行清单管理，深化商事制度改革，实行多证合一，扩大“证照分离”改革试点。完善事中事后监管制度，推进行政执法。
从管理手段来看，又进一步便民。要加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台。李克强总理说，要着力打通“最后一公里”，坚决“除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门”。政府打造公共服务平台，提高效率，促进便民，以解决好市场和政府的关系，发挥好政府的服务，激发改革活力。这是一个首要的方面，2017年还继续做这方面的工作。同时，财税体制改革、金融体制改革、国有企业改革、社会体制改革等也是激发市场创新力，市场创造力的一个根本方面。
所以，我们要实现6.5%的经济增长，要有动力。那么，动力首先来自于创新，通过体制机制的创新，特别是要释放人才的活力，尊重知识分子，尊重劳动，尊重社会创造，让我们的知识智慧源源不断地爆发，推进经济增长和经济发展。其次，动力来自于适度扩大总需求，就要发挥好供给侧结构性改革和需求侧内需的协调配合，相得益彰。要扩大有效需求，积极扩大消费需求，积极扩大投资需求，积极扩大外贸需求。通过这“三个轮子”继续配合好供给侧结构性改革，推动中国经济增长。第三，动力来自于改革，供给侧结构性改革、政府改革、宏观体制改革、财税体制改革、金融体制改革、经济主体改革、国有企业改革、国企国资改革、民营经济放活、产权保护制度改革、社会体制改革，进一步释放社会活力。所以，动力足不足，关键看创新怎么样、改革怎么样、总需求扩大得怎么样，如果这三大方面的动力被激发，6.5%的增长也可以完全得到保证。
当然，2017年政府工作报告还专门就农业供给侧结构性改革谈了重要的内容。2017年中央1号文件的主题就是“推进农业供给侧结构性改革”。2016年末，中央经济工作会议也提到供给侧结构性改革重要的一个方面就是农业供给侧结构性改革。那么，农业供给侧结构性改革本身也是拉动经济增长的一个重要方面。随着需求的变化，农业供给侧结构性改革要解决“广大农民不但要吃好吃饱，还要吃得健康”的问题。这里面就可以解决优质绿色农产品供给的问题。加快现代农业建设改革，也可以释放巨大的红利。还有农村体制改革，比如，深化农村土地制度改革，赋予农民更多的财产权利，也可以激发更大的活力。还要加强农村公共设施建设。创造一个天蓝、环境美好，适合人居的农村环境，建设一个既有与现代社会发展相适应的现代文明，又具有田园风光的美丽乡村，这是属于农村供给侧结构性改革，也是我们推动经济增长的一个巨大的动力所在。
三、难点痛点破不破？
要实现6.5%左右的经济增长，除了要有动力，还要有政策保证。第三个问题我要讲的就是难点痛点破不破？关键是提高政策预见性、精准性、有效性。
在通向人民大会堂主会场有一条百米长的“部长通道”，从2016年开始，各位部长要回答中外记者关注的各种热点问题。这些问题汇集民生诉求，也是当前经济生活中的难点痛点，像学区房、交通拥堵、大城市房价、雾霾天气、食品安全、汇率波动、企业税负等等。这些既是老百姓非常关心的问题，也是政府十分关注的问题。
2017年的政府工作报告并没有回避我国经济社会发展过程中存在的困难和问题。李克强总理在报告中指出，经济社会发展中还存在不少困难和问题。经济增长内生动力仍需增强，部分行业产能过剩严重，一些企业生产经营困难较多，地区经济走势分化，财政收支矛盾较大，经济金融风险隐患不容忽视。环境污染形势依然严峻，特别是一些地区严重雾霾频发，治理措施需要进一步加强。在住房、教育、医疗、养老、食品药品安全、收入分配等方面，人民群众还有不少不满意的地方。煤矿、建筑、交通等领域发生了一些重大安全事故，令人痛心。政府工作存在不足，有些改革举措和政策落实不到位，涉企收费多、群众办事难等问题仍较突出，行政执法中存在不规范不公正不文明现象，少数干部懒政怠政、推诿扯皮，一些领域腐败问题时有发生。那么，这些难点痛点问题如何破解？2017年政府工作报告对这些难点痛点问题也作出了有针对性的部署和政策安排。
要解决宏观经济运行中这些难点痛点问题，“十三五”规划纲要已经讲得很明确，就是实施五大政策支柱，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。从宏观政策来讲，比如财政政策、货币政策主要是为了推进经济运行协调、平稳、顺周期。近几年，我国宏观政策在不断地创新和完善。要保持6.5%左右的经济增长，实现这一增长目标，保持改革动力、创新动力、需求动力能够切实拉动经济增长，关键还是政策要到位，要具有前瞻性、预见性、准确性、精准性和有效性。
下面，我主要谈一下宏观经济政策。因为要保持6.5%左右的经济增长，更多关注的还是宏观经济政策。当然，宏观经济政策也包括很多方面，有财政政策、货币政策、金融政策、产业政策、土地政策、价格政策等等，但是从宏观周期性调控来看，从经济运行的经验来看，我们最关注的也是最有效的就是财政政策和货币政策。
2017年政府工作报告明确指出，“今年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控，提高预见性、精准性和有效性，注重消费、投资、区域、产业、环保等政策的协调配合，确保经济运行在合理区间。”
我们注意到，2017年财政政策要更加积极有效，货币政策要保持稳健中性。这是什么样的概念呢？
对于财政政策，2016年确定了3%的赤字率，2017年赤字率保持3%的政策安排不变。2016年3%的赤字率就是2.18万亿元，2017年增加了2000亿元，达到2.38万亿元。那么，2000亿元要怎么安排？从中央预算安排来说，要进一步突出重点、有保有压，加大力度补短板、惠民生。2017年财政政策保持3%的赤字率的内涵是什么？2016年《政府工作报告》提出的是“积极的财政政策要加大力度”，2017年的表述是“财政政策要更加积极有效”。从“加大力度”到“积极有效”，依然是加大的、有力的，但还要有效。其中的内涵，我认为可以从四个方面来理解。第一，从总量上来看。3%的赤字率，应该说力度没有进一步的增强，也没有进一步的上调。学界有很多人说2017年一定要调到3.5%或更高水平更合适。但是，2017年仍然维持在3%，这也是考虑到为了调结构，为了防风险，为了债务不至于进一步扩大，所以3%还是适度的。第二，从理念上来看。2017年财政政策更符合供给侧结构性改革的思路。在经济已经出现了好转的条件下，我们不要再一味通过财政政策来刺激总需求，更多地要考虑通过推进供给侧方面的改革来释放需求，通过内生性经济增长来推动经济增长。李克强总理说，我们这么多年来一直实行的是区间调控，不搞“大水漫灌”。第三，从财政政策来说。我们还保持3%这个赤字率不变，2016年运行成效很好，一些惠民生、补短板都有所进展，2017年不要增加，不要像一些学者说的财政实施进一步扩大到3.5、3.8。尽管在实际运行过程中，可能会有一定的超支，但是3%应该说还是合适的，更有利于推进供给侧结构性改革。第四，从具体结构性上来看。财政政策关键要盘活存量，使财政资金运行有效。2016年，一方面基本建设投资有所回落；另一方面，减税降费、补短板、惠民生方面加大力度。从2016年下半年来看，基数在下降的情况下，基建投资增速出现了更快的向下，这就表明政府吸取了2008年4万亿投资的经验教训，不搞财政刺激、过度投资来推动投资的扩大，所以这也是我们财政政策的一个积极变化。
另外，3%的赤字率也考虑到了地方债务负担。从2016年来看，我国既有的债务规模是安全的。财政部长肖捷在记者招待会上对中外记者说，现在中国债务风险总体可控，因为我国政府的负债率并不高。2016年末，我国中央政府和地方政府余额为27.33万亿，按照国家统计局前不久公布的2016年GDP初步核算数计算，负债率约为36.7%。这个数字在国际上应该说还是不高的，还是可控的。也是基于这样的考虑，2017年财政赤字率保持不变，总量增加了2000亿元，在额度上，中央增加1500亿、地方增加500亿元，但地方专项债券较2016年的4000亿提高到了8000亿元；在财政支出方面，2017年更加突出对公路水运铁路等方面基础设施建设方面进行扶持，特别是加大扶贫脱困方面的财政支持。所以，3%的财政赤字，既考虑到我国基建的基本需要，也考虑到我国的负债率，不让债务进一步扩大。虽然现在总体可控，但也保持适度的财政赤字，未来不至于产生更大的经济风险。同时，面对3%、2.38万亿的财政赤字，我们是有的放矢的，除了前面说的基础设施建设，在高速公路、高速铁路、民航机场方面也有大量的政府性投资来撬动。
另外，2017年还要进一步减税降费。在供给侧结构性改革中，企业要降成本、去杠杆。3%的财政赤字率，其中重要的一块是，要拿出相当一部分真金白银来推进财税体制改革。2016年，我国税制改革应该说取得了好的成效。通过2016年5月1日开始的营改增，减税规模达到5000亿元，我们还调整完善了消费税、改革完善了资源税、增加了环境保护费改革，环境保护费改税，这四项改革取得了显著成效。2017年税制改革，一方面是进一步推进营改增改革。2017年营改增减税规模有可能达到7000亿元。另一方面是进一步健全地方税体系，推进个人所得税改革。现在，老百姓反映税负较高，黄奇帆就提出，还要进一步降低个人所得税，希望将个人所得税最高边际税率从45%降低至25%，提高起征点，降低税负，释放老百姓的消费潜力。2017年，还要进一步深化资源税改革，要做好特殊商品如烟叶税税收立法工作，制定环境保护税法，研究制定个人收入和财产信息系统建设总体方案等。这些税制改革也是与企业的减税降费紧密联系在一起的。
有些人问，3%的赤字率以及增加的2000亿元主要用在哪儿呢？有人总结，《政府工作报告》里说了2017年有些要增、有些要减、有些要取消。比如，中央财政专项扶贫资金要在2016年的基础上增长30%。城乡居民医保财政补助由每人每年420元提高到450元。提高“双创”的奖励，加强对创新型中小微企业支持。李克强总理在《政府工作报告》中特别提出，“扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元；科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，千方百计使结构性减税力度和效应进一步显现。”退休人员基本养老金年年上涨，2017年还要继续提高退休人员基本养老金，确保按时足额发放。扶贫资金、医保、医保补助、退休人员工资、小微企业的双创奖励等费用要上涨。但是，还有一些方面要降，给企业要降低负担，比如说“五险一金”。企业现在的税负比较高，2016年有的地方降了1%，有的降了2%。那么2017年按照国务院去年颁布的《降低实体经济企业成本工作方案》，还要进一步降低企业社保缴费比例。第二个是要减少企业税负。2017年确定企业税负要再减少3500亿元，涉企收费要减少2000亿元。李克强总理说，“一定要让市场主体有切身感受”。我们对企业降这么多的税负，这几年企业效益虽然2017年年初感觉比2016年有根本好转，但是总体来说，现在企业经营的效益还不是太好。如果企业经营效益不是特别好，那么上缴中央财政、地方财政的税收就会减少，又进一步降低税负，那么这些钱从哪里来？所以按照李克强总理说的，各级政府要坚持过紧日子，中央部门要带头。《政府工作报告》提出，中央部门“一律按不低于5%的幅度压减一般性支出，决不允许增加‘三公’经费，挤出更多资金用于减税降费”。总理还特别用了这么一个词叫“节用裕民”，就是说好钢要用在刀刃上，我们要把手里的这点钱用于盘活存量资金，用于服务民生。当然，还有一些费用要取消。比如，2017年随着医疗、医保、医药联动改革的深化，要取消药品加成；全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金；取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上。这样有增有减，才能解决财政的资金问题。
2017年3%的赤字率本身的内涵就如此之丰富。这讲的是财政政策最关键的一个重要指标——赤字率3%。
那么，货币政策也有一个重要的指标——广义货币M2和社会融资规模余额增长率，2017年定的是12%，2016年定的是13%。2016年，虽然定的目标是13%，最后完成了11.3%，没有达到预期目标。那么，按照这么一个情况，2017年我们定的是12%，低于去年的目标1个百分点，这里面关键体现了货币政策的稳健中性。对这个增速，虽然经济学家对货币松紧度尚有认识分歧。但是总体来看，12%的增量可以维护流动性的基本稳定，也可以合理引导市场利率水平。
2017年强调“稳健中性”。以前都讲“稳健”，不讲“中性”，这体现了货币收紧的内涵。在2014—2016年，货币政策的基调都是“稳健”，在实际运行过程中是“稳健略微偏宽松”。那么，2017年明确的“稳健中性”基调，事实上就是货币政策有所收紧。从经济学的概念来讲，广义货币的增长率一般都是按照这么一个公式来计算的：每年GDP的增长率加上物价增长率，再加2到3个百分点的空间。2016年，6.7%的GDP增长加上2%的CPI的增长，再加上2到3个百分点的回旋空间，事实上的货币供应量只有11.3%。为了稳增长、防风险，特别是要防止金融领域的风险，我们的货币供应不能再扩大，同时又要保持流动性的基本稳定，所以我们就取了13%和11%之间的12%，基本上是按照6.5%的增长和3%物价指数，以及预留的2.5%的空间来制定的。以前都是3%的空间，减少了0.5%，说明现在货币供应政策已经由略微宽松转向了略微偏紧。略微偏紧的政策考量，一方面要有效解决这几年来每年新增贷款“脱实向虚”的问题，特别是2016年因为房地产市场的火爆，每个月新增信贷百分之七八十，最高的一个月有85%都流向了居民的加杠杆、居民的贷款，造成了整个房地产的资产泡沫。所以很多企业的新增贷款不去搞投资，而是大量地买理财产品、资管产品，用钱来炒钱，而不是用于发展。2017年之所以要适度收紧货币政策，就是为了有效解决新增贷款“脱实向虚”的问题。但是经济运行要保持一定的流动性，所以还是要有12%的增长率，关键的就是要使新增贷款进入实体经济，要疏通传导机制，让金融的活水能流向实体经济，特别是“三农”领域和小微企业。
同时，我们还要防风险，要控制好货币“闸门”。中央经济工作会议就提出“调节好货币闸门”，李克强总理在2017年的《政府工作报告》中继续提出要防风险，要高度关注不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险，要强化金融监管，有序化解处置突出风险点，筑牢金融风险“防火墙”，坚决防止发生系统性金融风险。所以，货币政策、进一步推进金融体制改革，多是把防风险，防止资金“脱实向虚”放在第一位。所以，12%的货币增长率，是从现实出发的，也是适度的、有效的。
从宏观经济政策来看，只要财政政策更加积极有效、货币政策更加稳健中性，也就为2017年宏观经济政策确定的“稳中求进”奠定了一个基础。显然，财政政策、货币政策为2016年实现6.5%的增长提供政策的支持，但同时为不发生系统性金融风险做了一个很好的支撑，就是防止金融“脱实向虚”，继续让资金在体外循环，防止“钱炒钱”。
四、惠及民生实不实？
除了财政政策、货币政策的支撑，还需要社会政策的托底。惠及民生，就要践行以民生为核心的发展思想。李克强总理在3月5日的政府工作报告中提出：“今年网络提速降费要迈出更大步伐。年内全部取消手机国内长途和漫游费，大幅降低中小企业互联网专线接入资费，降低国际长途电话费。”代表委员对此报以热烈的掌声。虽然这个政策要到2017年10月才能真正执行，但是不管怎么说，这确实是惠及民生的一项实事。关于电信资费问题，在2015、2016年，李克强总理在国务院常务会上不止一次专门讨论过要降低资费，而现在这是一个大的跨越，不止是降低资费，而是要全面取消。
通读李克强总理的《政府工作报告》，2017年的许多工作安排都是着眼于解决人民群众普遍关心的突出问题的，体现了人民政府践行以人民为中心的发展思想。
其实，最大的民生问题、社会政策里最引人关注的一项就是就业。我在前面讲了，2017年政府的预期指标包括经济增长、物价指数和就业率。
在就业问题上，2017年高校毕业生比2016年又有了大幅的增加。2017年高校毕业生是795万人，再创历史新高，就业压力要比2016年大大增加。所以李克强总理在2017年政府工作报告的就业指标里提出，城镇新增就业1100万人以上，新增就业预期目标比2016年多100万人。尽管2016年末城镇登记失业率是4.02%，但2017年城镇登记失业率仍放宽到4.5%，这就使得我们在执行就业政策中有了一个回旋的空间。
当然，政府工作报告中还强调，要坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策。因为在一个有着13亿多人口的发展中大国，就业问题比任何一个国家都复杂，任务也更繁重。就业直接关系到人民群众的生产生活，也是我国改革发展稳定的基础。只有就业了，才能有收入，才能保持基本生活稳定，才能有发展。在政府工作中，一般都是坚持就业优先于战略。这么多年，在政府工作中，地方官员考核也都把就业放在更为重要的位置上。现在从政策层面来看，要加重视就业导向，要实施好就业促进、创业引领、基层成长等计划。
在供给侧结构性改革的过程中，去产能是一个重要的问题，要解决好那些产能过剩企业的职工安置问题，要妥善安置职工，要转岗不失业，要通过劳动服务、政府购买、增加培训等方式，让职工能够转岗再就业。在去产能的过程中，对于处在过剩产能化解过程中的企业，也尽量不要破产，而是进行重组兼并。这里面的一个重要考量，就是职工在转移过程中的重新安置、重新就业。特别是一些传统产业，像煤炭、钢铁等，大量的工人都已经四五十岁了，上有老下有小，所以他们的就业问题关系到社会的稳定。
大学生的就业情况比较好。近几年，政府创造了一个“大众创业、万众创新”的环境，这也是为什么我们能在经济下行态势下保持良好的就业态势。也就是说，现在年轻人创业的整个氛围非常好。比如在北京，很多大学生毕业，并不是一定要找一个在政府机关或者大企业里的工作，很多年轻人选择自己创业，而这种创业本身也为促进就业作出了积极的贡献。
当然，在就业问题上，政府的工作是要提供大量的有效政策，比如给创业企业减免税负，甚至提供大量的资金来扶持等。比如在去产能的过程中，2016年中央财政拿出1000个亿来解决职工安置、培训、再教育的问题，各个地方政府也拿出了很多资金来扶持大学生的就业、创业，减免税收，设立各种创业基金。
关于就业问题，2017年政府工作报告里还专门提出：“切实做好退役军人安置工作。加大就业援助力度，扶持城镇困难人员、残疾人就业，确保零就业家庭至少有一人稳定就业。”一个人就可以救活一个家庭。这是一种什么方式呢？现在，我们在推进社会体制改革的过程中有很多政府鼓励，叫政府购买，比如政府购买劳务，像社会上的环卫人员、保安等，通过政府购买服务来解决很多零就业家庭人员的就业问题。这就是一个非常好的方式，也是社会创新治理过程中的一个重要心得。以上讲的就业是社会政策兜底的首要方面。
在教育改革、医疗改革、社保改革方面出台的措施，既是改革政策，同时也是社会政策。2017年，在教育改革领域，群众最关心的是优质教育资源均衡化的问题。所以2017年政府工作报告提出：“不断缩小城乡、区域、校际办学差距。继续扩大重点高校面向贫困地区农村招生规模。提高博士研究生国家助学金补助标准。”这都是在教育改革方面的有力举措。
在医疗改革方面，除了老百姓最关注的城乡居民医保财政补助每人每年增加了30块钱外，两会代表委员里一些医药界委员谈得最多的，就是推进医保信息联网和医疗联合体建设，特别是要推进优质医疗资源向落后地区、贫困地区倾斜，大力推进分级诊疗试点。要全面推开公立医院综合改革，特别是针对公立医院的一线医生、一线管理者，要进行薪酬制度改革，保护和调动医务人员积极性。医疗改革既关乎社会政策，也关系到改革政策的落地。
还有就是社会保障制度改革。2017年政府工作报告中提出，要织密扎牢民生保障网，还要稳步推动养老保险制度改革。现在，我们的社会面临着老龄化的问题，60岁以上的老人已经超过2.2亿。所以说，未来十年我们面临的老龄化问题、养老问题是十分迫切的。
关于养老，一个最大的问题就是养老保险制度能不能完善。2016年我们在养老制度改革上已经迈出了新的步伐，不仅完成了城镇职工养老保险制度的统一，还进一步推进机关事业单位养老制度的改革，就是所有人都要纳入养老保险范围，都要交养老金。但仅靠这些钱还不能弥补多年以来养老保险制度的亏口。所以在新的一年里，还要划转部分国有资本充实社保基金。十八届三中全会已经明确提出，要划转部分国有资本充实社会保障基金，最高上缴比例为30%。这几年，我们欣喜地看到，退休人员的基本养老金每年都在小幅增长，这就充分稳定了社会的和谐基础，扎牢了民生保障网。
在新的一年里，我们还要继续深化医疗、医保、医药联动改革，深化养老保险制度改革，全面推开公立医院综合改革，这些都需要社会资金托底。
当然，老百姓最关注的，还有一个就是生态环境保护问题。针对近几年来群众最为关切的改善生态环境特别是空气质量的问题，李克强总理在政府工作报告中明确指出，要铁腕治理，坚决打好蓝天保卫战。这也是一个社会托底的政策。在政府工作报告中，2017年重点工作的第七项明确规定，二氧化硫、氮氧化物排放量要分别下降3%，化学需氧量、氨氮排放量要分别下降2%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度明显下降。为了实现这些目标，确定了专项措施来定标、定点、定责任，严格环境执法和督查问责。
李克强总理在政府工作报告中回顾2016年工作时指出，绿色发展取得新进展，好几项指标都有明显下降。但是还提出，2017年的环境污染形势依然严峻，特别是一些地区严重雾霾频发，治理措施需要进一步加强。所以我们要打好蓝天保卫战，要让蓝天一年比一年多起来。为此，也提出了关于雾霾治理的三大目标和五大措施。这三大目标和五大措施都着眼于通过行政、法律、技术、经济、金融的手段来推动社会向环境友好型发展，以实现大气环境的有效治理来切实改善和维护人民群众的身体健康，为人民群众提供良好的生态产品，也为建设蓝天白云的生态文明和美丽中国作出更大的贡献。
以上就是从就业、养老、医疗、社保、环境保护等方面采取扎实有效的社会政策，也是社会政策托底的表现，是用稳定的社会环境更好地实现经济运行的稳定政策。与宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底这几大政策协同起来，再加上前面讲到的改革动力、创新动力、适度扩大社会总需求的动力这三大动力的拉动，国内生产总值增长6.5%左右、居民消费价格涨幅3%左右、进出口回稳向好、城镇新增就业1100万人以上等预期目标就能够像2016年一样得以顺利实现。
五、干事创业能不能？
不管是制定一个好的经济政策、一个符合实际经济发展规律的经济增长目标，还是制定完善的推进实际的宏观经济政策，或是有具体的推进措施，关键还是要有人，要靠干部队伍扎扎实实地来落实。所以，干事创业到底能不能？对干部队伍来说，就是要坚持责任担当，铆实钉紧，动真碰硬。李克强总理在2017年《政府工作报告》的第九项工作部署——“全面加强政府自身建设”一段中提了三个方面。他提到，勤勉尽责干事创业。中国改革发展的巨大成就是广大干部群众实干出来的，再创新业绩还得靠实干。各级政府及其工作人员要干字当头，真抓实干、埋头苦干、结合实际创造性地干。
2013年，李克强总理在作完政府工作报告后的记者招待会上就提出，“民生是为政之要，必须时刻放在心头、扛在肩上”，而且几乎在以后每年的政府工作报告中，或是在记者招待会上，李克强总理都会提到这句话，所以2017年他继续强调“民生是为政之要，必须时刻放在心头、扛在肩上”，要“把发展硬道理更多体现在增进人民福祉上”。所以总体来说，加强政府自身建设，强化责任担当，强化层层传导压力，要真抓实干地将好的政策、各方面的改革部署，不折不扣地落实到位。除了强化督查问责、严厉整肃庸政懒政怠政行为以外，还要健全激励机制和容错纠错机制，要鼓舞信心，给干事者鼓劲，为担当者撑腰。总得来看，在2017年李克强总理所作的1.8万字的政府工作报告中，不仅对2017年依然面对的错综复杂的国内外经济形势做出全面分析，而且实事求是全面部署了2017年的各项工作。应该说这一份报告是求真务实的一份报告，也是针对性非常强的、体现了五大发展理念和供给侧结构性改革这一主线的报告，体现了求真务实的精神。
一份好的报告，关键还在于落实，李克强总理也说我们“不能纸上谈兵、光说不练”，一切工作都要落实到行动中。他在报告的最后也指出，“使命重在担当，实干铸就辉煌”。如果我们做到真正的实干，扎实地干，又能富有成效地干，同时在推进供给侧结构性改革过程中，敢于啃硬骨头，我们要实现各项宏观经济政策，使各项经济指标最终体现经济增长绩效，让广大人民群众有获得感，要通过共享共建，大家共同的参与来增加这份获得感，各级干部能够像习近平总书记提出来的，“撸起袖子加油干”，又想干又能干又会干，最后又能干成，那么2017年，我们6.5%的经济增长预期目标一定能够实现，我们也一定能够以一个良好的经济增长绩效为党的十九大胜利召开打下良好的经济基础。
今天的课就到这里。谢谢大家！
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