张鹏：困难不容低估，信心不可动摇
——从经济视角学习2017年《政府工作报告》
2017-03-06 张鹏 国家财政部财政研究院研究员
核心提示：2017年3月5日，第十二届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作了政府工作报告。2016年，中国经济进入了一个非常复杂的时期，我们的改革面临着极大的压力。那么在2017年，中国的经济形势依旧严峻复杂，我们面临的国际变量和国内经济运行中的矛盾和风险也在增加和变化。我们面临的困难不容低估，但我们的信心不可动摇。
各位同志大家好，非常荣幸能够在全国两会刚刚开幕、李克强总理刚刚做完《政府工作报告》的次日来跟大家分享和解读《政府工作报告》。
2016年，中国经济运行进入了一个非常复杂的年份。在这一年里，国际经济形势不及预期，出现了许多突发性因素和系统性风险。这些因素和风险也给中国正常的经济发展带来了压力和麻烦。从国内情况来看，深层次的矛盾还在不断显现，在改革触及这些问题的同时，我们一方面获得了前进的动力，另一方面也为当前的形势带来了压力。2016年中国的经济形势是负重前行、爬坡过坎，但即使在这种情况下，我们党领导全国各族人民取得了经济发展的伟大成就。而2017年，李克强总理在《政府工作报告》中这样说：困难不容低估，信心不可动摇。这也是我要和大家分享的主题。我将以经济视角为切入点，解读2017年《政府工作报告》，进而形成对经济发展、政治发展、文化发展、社会发展、生态文明发展等共同的、有效的理念的认识。
根据2017年李克强总理的《政府工作报告》，我将从七个方面进行解读。第一个方面，2016年我国经济社会发展的重大成就以及存在的结构性矛盾；第二个方面，2016年政府宏观调控和经济改革工作总结；第三个方面，2017年经济社会发展目标及基本原则；第四个方面，2017年宏观调控框架与政策重点，作为2017年调控经济的重要手段，我们的财政政策、货币政策的趋向和主要框架内容是什么；第五个方面，2017年经济体制改革的关键领域和重要内容，大家知道，我们的经济改革是以线带面进行推进的，主线是围绕着供给侧结构性改革形成了哪些突破，而为了放大改革这条主线所产生的效力，为了能产生全社会的共振，我们在面上又进行了哪些重要的安排；第六个方面，2017年经济工作的重点内容与发展思路；第七个方面，2017年政府工作的相关要点。
一、2016年我国经济社会发展的重大成就以及存在的结构性矛盾
2017年春节期间，收视率最高的一档节目叫《中国诗词大会》，我今天也借用古代诗词简单对每一章节要跟大家分享的内容作一个概括。对于2016年我国经济发展的重大成就与亟待解决的结构性矛盾，我们选一句诗，叫“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金”。也就是说，2016年，在极为困难的环境中，在极为巨大的风险下，我们取得的经济成就十分了不起，这是全党和全国各族人们智慧的结晶、奉献的结晶、行动的结晶。在经济社会发展方面，我们取得了一系列重大经济成果。
第一，经济运行缓中趋稳、稳中向好。经济增速呈现稳定趋势，并且稳中向好。2016年国内生产总值达到74.4万亿元，增长6.7%。在印度正式完成测算之前，我国6.7%的增速雄居全球首位，对全球经济增长的贡献率超过30%。我国物价运行形势保持平稳，消费者价格指数仅上涨2%，完全符合国家对消费者价格指数的调控目标。工业企业利润情况得到了根本性好转，由2015年的下降2.3%转为增长8.5%。从今年开年情况来看，今年还将延续工业企业利润正增长的格局。我国经济发展质量也越来越好，单位GDP所需要的能耗水平下降5%，经济发展的质量和效益明显提高。
第二，就业增长超出预期。中国始终处于充分就业的状态，全年新增城镇就业1314万人。高校毕业生就业创业人数也再创新高。年末城镇登记失业率是4.02%，为多年来的最低值。我们在经济发展增速趋缓的条件下能够取得如此良好的就业成绩，殊为可贵。
第三，改革开放深入推进。重要领域和关键环节改革取得了突破性进展，改革的“四梁八柱”基本上构建完成，2016年在100余项改革中取得了关键性成果。“一带一路”建设进展快速，一批重大工程和国际产能合作项目落地。
第四，经济结构加快调整。从经济增长的动力结构来看，消费在经济增长中发挥了主要拉动作用。消费对GDP增长的贡献超过了65%，接近70%。服务业增加值占国内生产总值的比重上升到51.6%，成为国民经济第一大产业门类。高新技术产业、装备制造业也实现了较快增长，先进制造业在制造业体系中的地位得到了显著提升。农业生产稳中调优，粮食再获丰收。
第五，发展新动能不断增强。创新驱动发展战略深入实施。科技领域取得一批国际领先的重大成果。新兴产业蓬勃兴起，传统产业加快转型升级，大众创业、万众创新广泛开展，全年新登记企业增长24.5%，平均每天新增1.5万户，加上个体工商户等，各类市场主体每天新增4.5万户。新动能正在撑起发展新天地。
第六，基础设施支撑能力持续提升。高速铁路建设已成为中国经济发展的一张重要名片。2016年，我国高速铁路投产里程超过1900公里，新建改建高速公路6700多公里，高速公路通车里程继续超过美国，稳居全球第一。农村公路新建改建29万公里，使中国农村发展的基础条件和外部环境，以及应用电商、快递的空间得到了显著改善。城镇轨道交通、地下综合管廊建设加快。新开工重大水利工程21项。新增第四代移动通信用户3.4亿、光缆线路550多万公里。这在全世界都是令人惊叹的成就。在很多基础设施上，我们已经达到或者超过美国的水平了，中国经济已经具备了良好的发展后劲和全球最好的经济发展运行环境。
第七，人民生活继续改善。全国居民人均可支配收入实际增长6.3%。这个水平和我国国内生产总值增速相对齐平，考虑到中国正处于加速折旧的关键时期，在这个条件下，居民收入增速略低于GDP增速是完全科学和客观的。农村贫困人口减少了1240万，目前，我国需要减少的农村贫困人口下降到4400万人，为全面建成小康社会和实现全面脱贫创造了良好条件。我们还实行了易地搬迁扶贫，解决人口超过240万。棚户区住房改造600多万套，农村危房改造380多万户。国内旅游快速增长，出境旅游超过1.2亿人次，城乡居民生活水平有新的提高。
从2016年的经济成就看，我们大致可以得出四个明确的概念。第一，中国经济发展稳中有进，稳中向好。第二，中国经济结构和动力不断向好，为中国经济的行稳致远提供了重要支撑。第三，中国经济在发展的过程中实现了发展成果为全体人民所享有的目标。在减贫、实现老百姓的收入增长、提高老百姓的生活水平上也做出了重要成就。第四，中国经济发展与社会发展同步、与理念发展同步、与法制和市场机制的完善同步。这些同步使得中国经济的发展在制度层面、文化层面获得良好的反馈和响应，成为中国经济增长非传统动力中的重要构成，并进一步与传统的要素动力、创新动力相结合，成为中国经济发展新动力的重要来源。这是我们在发展中取得的伟大成就，这些伟大成就是在一系列重大艰难任务完成的基础上取得的，这些重大艰难任务的完成与中国经济运行中的深层次矛盾、全球经济运行中的重大风险和挑战是结合在一起的。
我们取得了伟大成就，但是在重要的结构性问题中，还存在着一系列的问题和压力。这些问题和压力也将在2017年影响中国经济的增长，给中国经济的平稳运行带来较大变数。2017年《政府工作报告》指出，我们在四个方面存在较为严重的结构性矛盾与问题。一是经济增长内生动力仍需增强，部分产业产能过剩严重，一些企业生产经营困难较多，地区经济走势分化，财政收支矛盾较大，经济金融风险隐患不容忽视。二是环境污染形势依然严峻，特别是一些地区严重雾霾频发，治理措施需要进一步加强。在住房、教育、医疗、养老、食品药品安全、收入分配等方面，人民群众还有不少不满意的地方。三是煤矿、建筑、交通等领域发生了一些重大的安全事故，也说明我国在管理、运行、经营等方面还存在着一些深层次的矛盾，在令人痛心的同时，要下大力气来解决这些深层次的矛盾。四是政府工作仍存在不足，有些改革举措和政策的落实不到位，涉企收费多、群众办事难等问题仍较为突出，行政执法中存在不规范不公正不文明的现象，少数干部懒政怠政、推诿扯皮，一些领域的腐败问题时有发生。
对于不合理的政府性收费，我们要在已经取得重大进展地基础上发挥钉钉子精神、攻坚精神，把一切不必要的、重复的、形成企业运行重大负担的项目革除，真正给中国企业创造良好的发展环境，给中国市场经济在全球运行中创造最好的运行环境。
二、2016年政府宏观调控和经济改革工作总结
我们取得2016年的经济发展成就不是偶然，我们克服了那么多的风险和挑战也不是偶然。2016年，政府宏观调控和经济政策做出的一系列重大安排、形成的一系列重大成就，是我们实现中国经济行稳致远、稳中有进、稳中向好的重要支撑。在这里，我也用一句诗做简单的概括，2016年中国政府经济工作和宏观调控是“日月之行，若出其中；星汉灿烂，若出其里”。也就是说，我们把光明的前景、把全国各族人民的向往和愿景内化在经济工作之中、宏观调控之中。
（一）宏观调控方面
接下来，我们看一下在2016年的宏观调控当中我们所做出的成绩。
在2016年宏观调控中，我们强调要依靠改革创新来稳增长、调结构、防风险。我们宏观调控的理念是坚持区间调控，加强定向调控，实施相机调控。2016年宏观调控的理念、思路、基础都实现了重要的革新。
从政策构成来看，2016年是“积极财政政策+稳健货币政策”的调控框架。
积极财政政策的力度加大，增加的财政赤字主要用于减税降费。2016年5月1日开始在全国全面推开营改增试点，全年降低企业税负达到了5700多亿元，圆满完成了年初5000亿元的预期目标。我们纳入到改革进程中的所有企业都基本实现税负只减不增，也圆满实现国务院对营改增改革的重要要求。在制定实施中央与地方增值税收入划分过渡方案方面，我们也坚持保持地方应有的财力归属不变，把增值税分享比例从中央75%、地方25%，变成中央和地方各50%。另外，我们还适时扩大地方政府存量债务置换规模，把存量债务由原有的高收益企业债模式、担保债模式转变成政府信用债券。转变为政府信任债券后，原来政府存量债务收益率基本下降了一半，还款压力也下降了一半。2016年地方政府通过置换债券，降低利息负担达到了4000亿元。大家不要小瞧这4000亿，2016年地方政府的公共财政一般收入增长的规模也就在4000亿元左右。也就是说，如果不通过置换债券改革，2016年地方政府的公共财政收入增量恐怕都要用于偿还债务利息。而现在节约下来了，可供我们调配使用，用来支撑经济发展、保障民生。
货币政策灵活适度。2016年，广义货币M2同比增长11.3%，而且年初的时候预计是13%的增速。我们在增速水平上成功实现有效调控，使它低于13％的控制线，也使得中国经济在2016年出现了经济平稳运行、物价持续稳定的良好局面。此外，我们还综合运用多种货币政策工具，支持实体经济的发展。实施促进消费升级措施。出台鼓励民间投资等政策，投资出现了企稳态势。分类调控房地产市场。加强金融风险防控，人民币汇率形成机制进一步完善，保持了在合理均衡水平上的基本稳定，维护了国家经济和金融安全。
2016年9月份以后，人民币汇率有一个阶段的急速波动，但党中央、国务院迅速采取有效措施将它稳定下来，并积极引导社会预期，并在国际市场上形成中国概念，人民币的汇率风险得到了非常好的控制。
（二）其他重要经济工作
重要经济工作大约包括以下几点，我也择要与大家进行分享。
第一，着力抓好“三去一降一补”工作，供给结构出现了明显改善。首先，在钢铁、煤炭行业去产能的改革中，全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成年度目标任务，同时分流职工得到较好安置，有效保持了去产能和职工生产生活平稳有序的良好局面。
第二，大力深化改革开放，进一步增强了发展活力。党中央和国务院持续推进减政放权、放管结合、优化服务的改革，也就是我们简称的“放管服”改革。本届政府要求减少审批事项三分之一的目标，我们已经超额完成了。在完成减少行政审批事项三分之一的基础上，2016年又取消165项国务院部门批准及其指定地方实施的审批事项，清理和规范192项审批中介服务事项，在12月份我们还对220项职业资格许可认定事项也进行了有效清理规范。准入审批、事中事后审批、资格资质强制认定等各个领域都实现了有效改革和重要推进。
第三，积极扩大对外开放。人民币正式纳入国际货币基金组织特别提款权货币篮子。“深港通”也根据改革要求如期实现开通，大陆和香港的资产市场连通又进一步得到了扩张。新设了12个跨境电子商务综合试验区，基本上覆盖了中国重要的开放城市。又新设7个自贸试验区，根据内陆自由贸易发展和“一带一路”、长江经济带以及京津冀发展建设需要，把7个自贸区在东北、西南、西北、中部地区进行有效布局，以形成对中国经济的多点支撑，以更好地探索经验并更快地复制到全国改革进程中。不断优化中国经济发展环境，强调市场在资源配置中要发挥决定性作用，强调政府在资源配置中要积极借助市场手段，根据市场原则来实现政府资源高效有序的配置和使用，中国经济发展环境取得了持续性大幅度改善，实际利用外资1300多亿美元，继续位居发展中国家首位。
第四，在创新发展中也在不断取得新的成就，新动能快速成长。2016年，我们深入推进“互联网+”行动计划和国家大数据战略，充分改变了中国经济的运行基础、形态以及提高采取新模式的可能性。在此基础上，《中国制造2025》的运行环境、重点措施，都有望在更快的时间内、更大的范围内得以实现。部署启动面向2030年的科技创新重大项目，新设6个国家自主创新示范区，支持北京和上海成为具有全球影响力的科技创新中心。国内有效发明专利拥有量突破100万件，技术交易额超过1万亿元。科技进步对经济增长的贡献率达到了56.2%。而我们在“十三五”末的目标是60%，从这个情况来看，我们完全有可能在“十三五”末到来之前就完成目标要求。
第五，促进区域和城乡协调发展，新的增长极增长带正在加快形成。京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”三大战略是国家区域发展总体战略中的重要构成，与我们原来的西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展相互支撑，成为中国经济横纵协同发力的区域经济格局的有利局面。2016年还编制了西部大开发“十三五”规划，实施新一轮东北振兴战略。在新型城市化改革当中，迎难而上实现了1600万人进城落户的目标。按照“十三五”要求，每年新增一个百分点，这一个百分点大约是1375万人，2016年圆满完成了“十三五”规划所要求的进度目标。发展的协同叠加效应正在不断显现。
第六，加强生态文明建设，绿色发展取得新进展。制定实施生态文明建设目标评价考核办法，绿色GDP概念逐步成熟、基础逐步完善。建设国家生态文明试验区，二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降5.6%和4%，74个重点城市细颗粒物（PM2.5）年均浓度下降9.1%。清洁能源消费比重上升1.7个百分点，煤炭消费比重下降2个百分点。
第七，注重保障和改善民生，人民群众获得感显著增强。全国财政专项扶贫资金投入超过1000亿元。提高低保、优抚、退休人员基本养老金的标准，为1700多万困难和重度残疾人发放生活或护理补贴。财政性教育经费支出占国内生产总值比重继续超过4%。全年资助各类学校家庭困难学生达到了8400多万人次。
三、2017年经济社会发展目标及基本原则
“大鹏一日同风起，扶摇直上九万里。”中国经济在不断化解矛盾和困难的同时，也正在不断积蓄创新新的能量。中国经济的发展一旦达到临界点，这些新的能量将使整个发展面貌和环境焕然一新。
（一）发展目标
2017年，中国经济社会发展的主要预期目标包括以下六个方面。
第一，国内生产总值增长6.5%左右。当然，我们也要根据国际和国内经济形势中的一些变化，在实际工作中争取更好的结果。
第二，居民消费价格涨幅3%左右。2017年，居民价格涨幅要在3%左右和2016年居民价格涨幅的3%所面对的压力是不同的。2016年，国际大宗商品价格走低，有利于把物价控制在3%以下；2017年，国际大宗商品价格显著上行，终端制造业的承压是比较大的，如果既要实现经济发展，又要保持物价稳定，其中非常重要的就是在制造业体系中实现效率的提升、创新的支撑、效益的有效改善以及要素和资源配制与使用状况良好结构的形成。因此，2017年要实现居民消费价格涨幅3%左右是一项比较艰巨的任务，我们必须审慎对待，并大胆采取各项战略，实现物价稳定和经济增长的共存目标。
第三，城镇新增就业1100万人以上，也就是2017年城镇新增就业人数要在2016年的1000万人的基础上再增加100万人，城镇登记失业率将控制在4.5%以内。
第四，进出口回稳向好，国际收支基本平衡。顺差额多一点还是少一点不是外贸管理的核心目标，而是在这个过程中要实现进出口结构、国际贸易利益分配以及对国内经济生产的带动的目标，这是我们在国际收支平衡条件下对出口发展的一个切实要求。
第五，居民收入和经济增长基本同步。不同步，就容易使居民收入在整个国民收入分配格局中的地位恶化。但是，如果过分提高也会导致我们对折旧的摊销能力不足，对资本的有效报偿能力不足，从而反过来又制约了中国经济的发展和老百姓的收入增长。因此，我们把它界定为“基本同步”，也是基于中国经济现状而作出的科学选择。
第六，单位国内生产总值能耗下降3.4%以上，主要污染物排放量继续下降。可以看到，我们的经济增长是6.5%，而单位国内生产总值能耗下降要在3.4%以上，这就基本保证了2017年中国总能耗的增长大约也就在一个百分点到两个百分点之间，中国经济已经开始在总量上形成能耗总量几乎不再增长或是不再大幅增长的有效目标。
（二）主要原则
要想实现上述目标，必须要基于一些原则。也就是说，我们不能超出这些原则范围，而只去追求上述目标结果。
一是贯彻稳中求进工作总基调，保持战略定力。要守住金融安全、民生保障、环境保护等方面的底线，确保经济社会大局稳定。
二是坚持以推进供给侧结构性改革为主线。必须把改善供给侧结构作为主攻方向。那么，供给侧结构性改革经过保持定力、持续推进、科学实施后，中国经济、中国产业体系的面貌将会出现重大不同。李克强总理指出，这是一个化蛹成蝶的转型升级过程。这个过程，既表现出转变后的亮丽，又表现出转型过程的艰难，同时，还体现出我们要学会加减并用、乘除并举。因为在化蛹成蝶的同时，有了蝶，蛹也就退出这个市场了。因此，当前的供给侧结构性改革既要做增量又要优化存量，增量和存量并举才能有效实现我们的改革目标。
三是适度扩大总需求并提高有效性，使供给侧改革和需求侧管理相辅相成、相得益彰。也就是说，2017年，一方面要坚持供给侧结构性改革的主线，另一方面还要适度扩大总需求，使总需求的扩张为供给侧改革提供良好的运行环境，也使总需求的扩张为老百姓的消费规模的增长和消费结构的提升提供有效支撑。
四是依靠创新推动新旧动能转换和结构优化升级。我们要培育壮大新动能、改造提升传统动能，推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平。我们的增长不是因循守旧、固步自封、站在高峰往下看的，而是创新型的、面向未来的、负重上山的一种增长，是不断提升自我，形成自我发展过程扬弃的重要增长。
五是着力解决人民群众普遍关心的突出问题。政府的一切工作都是为了人民，要持之以恒为群众办实事、解难事，促进社会公平正义，把发展硬道理更多体现在增进人民福祉上。我们的发展就是为了让人民过上更好的生活，这一条不能变，并且这一条也体现在我们分配体系和生产体系的目标当中，要得到生产和分配两个环节的有效贯彻，也要在这两个环节之间发挥枢纽和纽带作用。
四、2017年宏观调控框架与政策重点
基于2017年要实现的目标以及要坚持的原则，我们把目标和原则内化到2017年的宏观调控框架当中，对2017年的宏观调控框架和财政货币政策要点进行总结。
我们要进行顶层规划，避免改革的碎片化，避免政府的政策措施之间出现相互掣肘、相互抵消的不利局面，坚持问题导向，保持战略定力，坚持底线思维，把宏观调控和经济工作的各项重点工作做好。
“不为浮云遮望眼，自缘身在最高层。”我们是基于顶层规划的安排，保持改革和政策的协调性、协同性、战略性、前瞻性和彼此之间的有效呼应而开展的宏观调控，在宏观调控框架下、在经济体制改革的要求下，落实各项经济重点工作。
（一）总框架
那么，2017年的宏观调控框架，李克强总理在《政府工作报告》中是这样说的：“今年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控，提高预见性、精准性和有效性，注重消费、投资、区域、产业、环保等政策的协调配合，确保经济运行在合理区间。”
也就是说，2017年宏观调控的总框架和2016年基本保持不变，仍然是积极的财政政策和稳健的货币政策的组合，但是在力度上要有一定的调整。货币政策的要求是“稳健中性”，货币政策开始逐步形成对经济的中性调控，也就是说，货币政策不直接针对经济发展中的一些增速问题采取主动迎合，而是坚持货币政策的四大政策目标来正确应对经济运行当中的挑战和矛盾。财政政策的要求是“更加积极有效”，多了“更加”二字，所以财政政策在实施过程中的效能更强，规模也有所加大，深度和所触及的改革层次也在不断地拓展。
在运行的措施和框架下，我们继续坚持2016年的区间调控、定向调控和相机调控，同时提出三大调控的基本要求：预见性、精准性、有效性。我们要强调调控的结果和调控的能力，能力建设也成为2017年宏观调控中的重要构成。
（二）财政政策
李克强总理在《政府工作报告》中指出：“财政政策要更加积极有效。今年赤字率拟按3%安排，财政赤字2.38万亿元，比去年增加2000亿元。”我们在面临经济形势压力不断增长的条件下并没有大规模的举债，并没有出现“大水漫灌”式强刺激，但是我们还是要强调调控的精准性、预见性和有效性，用更少的钱和更少的政策代价来换得中国经济更好的增长。
在2.38万亿元的财政赤字当中，中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元。其中，中央财政赤字比2016年的1.4万亿多了1500亿，地方财政赤字比2016年的7800亿多了500亿。之所以出现中央财政赤字大规模上行，而地方财政赤字的增长速度不及中央财政赤字的增长速度，有两方面原因。一是这一轮赤字主要是弥补减税效应对政府财力的影响，而减税主要是减中央政府的税，因为在营改增之后，增值税收入中央与地方划分比例由此前75:25变成50:50，同时，2017年对增值税税率结构要由4档税率变成3档，这些安排主要表现为中央政府的减收压力，这样就把债务的规模向中央政府层面倾斜，这也是一个必然结果。二是作为地方政府来讲，在PPP模式得到有效使用、政府引导资金和投资资金与市场联动的方式得到有效使用的条件下，地方政府的财政撬动效应、地方政府的财政资金与市场资金之间的联动效应已经得到了较好的体现，于是，在7800亿元的基础上再增加500亿左右的空间也是相对科学的，是我们审慎地对待地方政府债务，并形成地方政府必要的行动能力的科学权衡的一个重要结果。当然，在地方政府赤字债受到明显限制的条件下，为了维护地方政府的投资能力，也为了规范地方政府在PPP下、在政府性基金以及在其他经济社会活动中的运行方式，2017年将加大专项债的使用力度。2017年，地方政府的专项债券预计达到8000亿元，相比较2016年的4000亿元，可以说是翻了一番。也就是说，2017年如果按照增量口径来看，在赤字债上将增加2000亿元，在专项债上将增加4000亿元，合计新增政府债务将比2016年多6000亿元，这个规模比较适当和科学，也是高度重视中国政府信用和进行财政可持续发展条件下的一个策略选择，是我们财政收支纪律的一个重要表现。
除此之外，还要继续发行地方政府的置换债券，进一步优化地方政府债权的期限结构，提高地方政府的债务管理能力，同时，降低地方政府债务偿还的利息负担。李克强总理指出：“今年赤字率保持不变，主要是为了进一步减税降费，全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元，一定要让市场主体有切身感受。财政预算安排要突出重点、有保有压，加大力度补短板、惠民生。对地方一般性转移支付规模增长9.5%，重点增加均衡性转移支付和困难地区财力补助。压缩非重点支出。”也就是说，在减税的同时还要增加政府支出，通过增加政府支出来实现对地方事权的有效覆盖以及对地方政府财力需求的有效保障。李克强总理指出，各级政府要坚持过紧日子，中央部门要带头，一律按不低于5%的幅度压减一般性支出，决不允许增加“三公”经费，挤出更多资金用于减税降费，坚守节用裕民的正道。这是我们在2017年财政政策调控中所采取的重要举措。
（三）货币政策
货币政策要保持稳健中性。从稳健中性的情况看，所谓中性：一是稳，二是适度，三是措施有效。中性，不代表不发挥政策效力。也就是说，要用更少的资金对市场产生更大的影响，使政策的结果得到放大。
2017年，广义货币M2和社会融资规模余额预期增长均为12%左右（2016年是13%）。近几年，有一些表外业务发展比较快，我们不能只从M2的角度看货币供给增长是多少，因为很多银行资产负债表之外的资金并没有被纳入到存款的统计范围。也就是说，它没有进入到存款，相应的也就不能进入M2的统计。但是它又在社会的投资、结算、交易、清偿、支付的过程中发挥着货币职能。因此，国务院把对M2的数量限制拓展到对M2和社会融资规模的余额这两个指标的限制，是根据当前金融发展的市场条件和金融运行的特性而做出的非常科学的选择。
在货币数量增速确定后，我们还要综合运用货币政策工具，维护流动性基本稳定，合理引导市场利率水平，疏通传导机制，促进金融资源更多流向实体经济，特别是支持“三农”和小微企业。2017年，中央在这一领域也要求各个银行要构建普惠金融事业部。在中国，普惠金融主要是对“三农”和小微企业开展金融服务的一个平台、机构、产品和载体。
此外，还坚持汇率市场化改革方向，不仅要使人民币汇率更加符合市场决定的均衡汇率水平，更要使人民币、金融开放度加大，保持人民币在全球货币体系中的稳定地位。
这是2017年的宏观调控框架和主要政策要求。
五、2017年经济体制改革的关键领域和重要内容
我们对2017年经济体制改革的总结与2016年的一样，先确定主线上要进行哪些重大改革，再看与之相呼应的层面上又需要哪些重要支撑，也就是说2017年经济体制改革的关键领域和重要内容。我也用一句诗来表达对2017年经济体制改革的看法，叫“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”。之所以这么说，是因为在不断深化经济体制改革过程中，“四梁八柱”改革已基本完成，改革成果也已初步显现，尽管现在改革依然很艰难，但在自我上行、自我激励这样一个动力日渐形成的条件下，只要我们保持定力，坚持落实，跟党中央自觉保持高度一致，改革的目标就一定能实现，改革的速度也将持续加快。
（一）推进供给侧结构性改革
我们将2017年经济体制改革分为两部分介绍，一部分是主线上的改革，另一部分是协同上的改革。主线上的改革，就是在推进供给侧结构性改革这一主线中所安排的一系列经济改革措施。2017年，我们要用改革的办法深入推进“三去一降一补”，要在巩固成果基础上，针对新情况新问题，完善政策措施，努力取得更大成效。
第一，扎实有效去产能。要稳扎稳打地实现去产能的效果，而不仅仅是完成去产能所要达到的产能下降的目标。那么，去产能的效果是什么？有效盘活低效资源，使存量的低效资源得到增量的优化配置，进入到新的配置领域当中，更好地实现资源和要素的效率，这是我们的核心，所以叫扎实有效。2017年，我们要再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时，要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，为清洁能源发展腾空间。此外，去产能必须安置好职工，确保分流职工就业有出路、生活有保障，要综合运用财政、金融、国有企业改革、社会保障体系等多方面政策手段，来确保这一目标的实现。
第二，因城施策去库存。去库存，在2017年要求不能“一刀切”，而是要根据房地产市场运行情况因城因地施策。我们要坚持住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障。这句话很关键，也就是说政府要为老百姓的居住性需求提供最基本的保障，而居住性需求来自于刚性群体的安居和租赁，所以政府要支持、鼓励和保障租赁性和居住性住房市场。但是，对于多层次需求、改善性居住要求，则要坚持市场配置原则，按市场规律来办事。除此之外，对棚户区改造还将继续发力，2017年再完成棚户区住房改造600万套。
第三，积极稳妥去杠杆。杠杆必须要去，如果不去将会使中国实体经济转型乏力，还会造成现金流风险、资产风险、生产运行风险。在这个条件下，我们又不能一蹴而就，追求暴风骤雨式地去杠杆，这会导致大量逃废债务现象，也会导致很多企业在暴风骤雨式去杠杆的过程中产生运行风险，甚至出现企业破产等不利局面。于是，我们强调要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束。这几个要求是全面科学地对降低企业杠杆率做出了有效安排。在这一过程中，既包括转变融资方式，也包括存量债务处置、存量债务流量转化，还包括对企业新增债务负担的有效引导和约束。
第四，多策并举降成本。要扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元；科技型中小企业研发费用加计扣除比例也由50%提高到75%。这将进一步降低科技型中小企业的负担，并对科技型中小企业的持续投入形成有效的激励和支持。此外，要全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上，保留的项目要尽可能降低收费标准。清理取消行政审批中介服务违规收费，推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费，加强对市场调节类经营服务性收费的监管。继续适当降低“五险一金”有关缴费比例，推动“五险一金”结构改革，比如生育险的缴费问题、生育险的保留问题等。通过深化改革、完善政策，降低企业制度性交易成本，降低用能、物流等成本。
第五，精准加力补短板。既补软短板又补硬短板，既补发展短板又补制度短板。要加快提升公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等支撑能力。2017年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁340万人。中央财政专项扶贫资金在2016年突破1000万元的条件下再增长300万元以上，增幅达30%以上。
（二）深化经济体制改革
第一，持续推进政府职能转变。特别是要实施“放管服”改革。2017年，“放管服”改革要形成三本清单，并要在全国贯彻实施。首先，到2017年末中国政府要形成两本清单，一是权力清单，二是责任清单。权力清单的要求，叫“法无授权即禁止”，就是法律没有授权给政府的权力，政府不能随便实施。对于责任清单，强调的是“法定责任必须为”。只要是责任清单中载明的责任，各级政府、各个部门就必须履行。如果责任清单中列出多个部门对同一事件都担有责任，那么，首问的部门就要负责责任在履行全程中的有序衔接和全面明确，同时还要保障办事公民和企业的合法权益。其次，对于市场要坚持负面清单。负面清单，就是“法无禁止即自由”，它与政府的权力清单相对应。政府是法律没有授权则不能行使该领域的权力，也不能随便干预，而企业实行的是市场的负面清单，换言之，如果法律没有禁止的规定，企业可以自由实施。这是负面清单的典型特征。要减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权。
第二，继续推进财税体制改革。落实和完善全面推开营改增试点政策。简化增值税税率结构，2017年要由6%、11%、13%和17%四档税率简并至三档，进一步减轻企业税收负担。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定收入划分总体方案，健全地方税体系，规范地方政府举债行为，防范政府债务风险，控制政府信用的过度使用。深入推进政府预决算公开，倒逼沉淀资金盘活，提高资金使用效率，每一笔钱都要花在明处、用出实效。
第三，抓好金融体制改革。促进金融机构突出主业、下沉重心，增强服务实体经济能力，防止脱实向虚。大家知道，这几年部分金融机构的主要营利来自于自营业务对一些债券和同业业务的利润获取。这种利润获取明显违背了银行经营的初衷。银行应是筹集社会闲散资金，支持经济发展所需要的投资投入，是要面向实体经济进行大量资金投放，而不是在此过程中用钱来生钱；是要去参与增量的分配，而不是去创造资产价格的上涨空间，并通过上涨的方式来获取资金营利。这些都不是银行的目标。我们要鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，深化多层次资本市场改革，完善主板市场基础性制度，积极发展创业板、新三板，规范发展区域性股权市场。拓宽保险资金支持实体经济渠道，使保险资金的收益性、流动性、安全性以及其对经济的支撑能力得到有效发挥。大力发展绿色金融，对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕。同时，对保险资金借助基金等手段大量炒作实体经济股票，或者对实体经济实施不合理并购和兼并等活动，也要有必要的警惕和审慎的应对。
第四，加快推进国企国资改革。2017年要基本完成公司制改革。混合所有制改革和国有资本投资及运营公司改革是国有企业改革的两个重要方面。深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。抓好电力和石油天然气体制改革。推进国有资本投资、运营公司改革试点。改善和加强国有资产监管。
第五，更好激发非公有制经济活力。关键就是要坚持平等原则。坚持权利平等、机会平等、规则平等，进一步放宽非公有制经济市场准入。也就是说，在宽准入和坚持平等两个原则下激发非公有制经济的活力。凡法律法规未明确禁入的行业和领域，都要允许各类市场主体平等进入。大家注意，不仅是进入而且是平等进入。凡向外资开放的行业和领域，都要向民间资本开放；凡影响市场公平竞争的不合理行为，都要坚决制止。
第六，加强产权保护制度建设。要加快完善产权保护制度，依法保障各种所有制经济组织和公民财产权，激励人们创业创新创富，激发和保护企业家精神。
第七，大力推进社会体制改革。深化收入分配制度配套改革。稳步推动养老保险制度改革，划转部分国有资本充实社保基金。目前有3600多亿元的省级社保养老基金，已开始委托全国社保基金理事会来管理运作，使中国养老保险基金得以在安全保障下有更好的营利性，并能实现基金的有效保值增值，对缓解未来一段时间养老保险金的支付压力也非常有帮助。另外，深化医疗、医保、医药联动改革。全面推开公立医院综合改革，全部取消药品加成。深入推进教育、文化和事业单位等改革，把社会领域的巨大发展潜力充分释放出来。
第八，深化生态文明体制改革。深化生态文明体制改革。完善主体功能区制度和生态补偿机制，建立资源环境监测预警机制，开展健全国家自然资源资产管理体制试点，出台国家公园体制总体方案，为生态文明建设提供有力制度保障。
六、2017年经济工作的重点内容与发展思路
这一部分，我选取的诗句叫“黄沙百战穿金甲，不破楼兰终不还”。在改革的背景下，各项工作的关键在于落实，而落实必然会直面各类矛盾，这就需要我们发挥定力、韧性、创造力，以及对政策高度把握、追求政策结果的坚定信心和理念。这里有以下几个内容与大家分享。
第一，扩大内需。一是促进消费稳定增长。主要做好三个方面：加快发展服务消费；增加高品质产品消费；整顿和规范市场秩序。服务消费主要包括教育、养老、医疗等服务。要推动服务业模式创新和跨界融合，发展医养结合、文化创意等新兴消费。二是积极扩大有效性投资。2017年要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，重大水利工程再开工15项。中央预算内投资安排5076亿元，基本上保持在往年的高位水平。同时，对轨道交通、民用航空和电信基础设施等重大项目建设也要进一步巩固和支持。三是优化区域发展格局。四是扎实推进新型城镇化。2017年要深化户籍制度改革，实现进城落户1300万人以上，加快居住证制度全覆盖。推动一批具备条件的县和特大镇有序设市。再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，大力推进海绵城市建设。李克强总理说，我们要使城市“既有‘面子’、更有‘里子’”。
第二，创新驱动。李克强总理强调，实体经济从来都是我国发展的根基，当务之急是加快转型升级。主要包括以下几点：一是提升科技创新能力。完善对基础研究和原创性研究的长期稳定支持机制，开展知识产权综合管理的试点。同时，大量释放科研人员科研创新的主动性和能动性，让科研人员不再为杂事琐事劳神。二是加快培育壮大新兴产业。加快新材料、人工智能、集成电路、生物制药、第五代移动通信等技术研发和转化，本着鼓励创新、包容审慎原则，制定新兴产业监管规则。年内全部取消手机国内长途和漫游费，大幅降低中小企业互联网专线接入资费。三是大力改造和提升传统产业。深入实施《中国制造2025》，加快大数据、云计算、物联网应用，以新技术新业态新模式推动传统产业生产、管理和营销模式变革。把发展智能制造作为主攻方向，推进国家智能制造示范区、制造业创新中心建设。四是持续推进大众创业、万众创新。“双创”是以创业创新带动就业的有效方式，是推动新旧动能转换和经济结构升级的重要力量，是促进机会公平和社会纵向流动的现实渠道，不仅能够产生经济影响，社会影响也在同步发生。要新建一批“双创”示范基地，鼓励大企业和科研院所、高校设立专业化众创空间，打造面向大众的“双创”全程服务体系。总理要求，要使各类主体各展其长、线上线下良性互动，使小企业铺天盖地、大企业顶天立地，市场活力和社会创造力竞相迸发。五是全面提升质量水平。广泛开展质量提升行动，加强全面质量管理，健全优胜劣汰质量竞争机制。“质量之魂，存于匠心”，这是总理高度强调的一句话，要提高质量，就必须有工匠精神，通过培养工匠群体，形成有中国质量的中国品牌。要大力弘扬工匠精神，厚植工匠文化，恪尽职业操守，崇尚精益求精，培育众多“中国工匠”，打造更多享誉世界的“中国品牌”，推动中国经济发展进入到质量时代。
第三，农业发展。深入推进农业供给侧结构性改革，保障国家粮食安全，推动农业现代化与新型城镇化互促共进，加快培育农业农村发展新动能。主要包括四点：一是推进农业结构调整。要扩大优质水稻、小麦生产，适度调减玉米种植面积，粮改饲试点范围扩大到1000万亩以上。支持主产区发展农产品精深加工，拓展产业链和价值链。二是加强现代农业建设。加快推进农产品标准化生产和品牌创建，打造粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区和现代农业产业园。“三区一园”建设是2017年重点工作中的重点。要新增高效节水灌溉面积2000万亩。同时，大力发挥农业保险的作用，对农业生产过程实行全面覆盖，支持现代农业的发展和农业固定资产投入的增加。三是深化农村改革。稳步推进农村集体产权制度改革，深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利。农业用地所有权、承包权和经营权“三权分立”将成为2017年农业改革的关注重点；四是加强农村公共设施建设。新建改建农村公路20万公里。实现农村稳定可靠供电服务和平原地区机井通电全覆盖。农网建设要取得重大成就，完成3万个行政村通光纤的任务，“宽带中国”战略也要得到巩固和提升。
第四，对外开放。李克强总理要求，要加快构建开放型经济新体制，推动更深层次更高水平的对外开放。要扎实推进“一带一路”建设。在运输通道和经济走廊建设、离岸园区建设取得重要成就的同时，2017年要进一步巩固相关成果，并且深化国际产能合作。要促进外贸继续回稳向好。扩大出口信用保险覆盖面。设立服务贸易创新发展引导基金。支持市场采购贸易、外贸综合服务企业发展。促进加工贸易向产业链中高端延伸、向中西部地区梯度转移。实现全国通关一体化。大力优化外商投资环境。进一步放宽服务业、制造业、采矿业外资准入。支持外商投资企业在国内上市、发债，允许参与国家科技计划项目。要推进国家贸易和投资自由化便利化。李克强总理说，我们愿与有关国家一道，推动中国－东盟自贸区升级议定书全面生效实施，早日结束区域全面经济伙伴关系协定谈判，推进亚太自贸区建设。
第五，绿色发展。李克强总理说，加快改善生态环境特别是空气质量，是可持续发展的内在要求。一是要坚决打好蓝天保卫战。总理要求2017年二氧化硫、氮氧化物排放量要分别下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度明显下降。二是要强化水、土壤的污染防治。2017年化学需氧量、氨氮排放量要分别下降2%。三是要推进生态保护和建设。抓紧划定并严守生态保护红线。启动森林质量提升、长江经济带重大生态修复、第二批山水林田湖生态保护工程试点，完成退耕还林还草1200万亩以上，积累更多生态财富，构筑可持续发展的绿色长城。
第六，共享发展。李克强总理说，民生是为政之要，必须时刻放在心头、扛在肩上。要大力促进就业创业。要保证1100万人的就业，同时要实现对高校795万毕业生毕业的有效支持。要办好公平优质教育。统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，继续扩大重点高校面向贫困地区农村招生规模。提高博士研究生国家助学金补助标准。推进世界一流大学和一流学科建设。制定实施《中国教育现代化2030》。要推进健康中国建设。城乡居民医保财政补助由每人每年420元提高到450元，扩大用药保障范围。在全国推进医保信息联网，实现异地就医住院费用直接结算。全面启动多种形式的医疗联合体建设试点，在此基础上，分级诊疗试点和家庭签约服务要扩大到85%以上地市。全国三甲医院要全面参与到这项工作里来。
除此之外，在养老保障、文化事业和文化产业发展、社会治理创新、安全生产等领域也要做好共享工作的落实和发展，保障人民群众的财产和人身权利。
七、2017年政府工作的相关要点
要想实现上述工作重点，各级政府必须扎实开展工作。2017年政府工作的相关要点，我用一句话概括为“志不强者智不达，言不信者行不果”。
要坚持党的领导，牢固树立“四个意识”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威，自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，加快转变政府职能、提高行政效能，更好地为人民服务。
要坚持依法全面履职。各级政府及其工作人员要深入贯彻全面依法治国的要求，尊崇法治、敬畏法律、依法办事。
要始终保持清正廉洁的政治本色。要认真落实全面从严治党要求，把党风廉政建设和反腐败工作不断引向深入。广大公务员要持廉守正，干干净净为人民做事。
要勤勉尽责干事创业。中国各项改革发展的巨大成就是靠大家干出来的。各级政府及其工作人员要干字当头，真抓实干、埋头苦干、结合实际创造性地干，不能简单以会议贯彻会议、以文件落实文件，不能纸上谈兵、光说不练。要充分发挥中央和地方两个积极性，鼓励地方因地制宜、大胆探索，竞相推动、科学发展。我们要健全激励机制和容错纠错机制，给干事者鼓劲，为担当者撑腰。广大干部要主动作为、动真碰硬，与人民群众同心协力，以实干推动发展，以实干赢得我们的未来。
各位同志，我们要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持落实“两会”精神，保持经济平稳健康发展和社会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大的胜利召开。面对艰巨的改革任务，面对我们宏伟的发展目标，我们用习总书记的一句话就是“撸起袖子加油干”。我的汇报就到这里，谢谢大家。
