行业院校战略行为与外部政策的耦合问题研究

政府控制与大学自治一直是高等教育管理领域争论不休的议题。在整个高等教育运行系统中，我国高等教育发展一直采取国家调控模式。政府政策作为一种重要的制度输入，通过不断再造高校的实践背景，对高校的战略行为选择起着重要的杠杆作用，而高校的战略发展实践又会作为重要的反馈输入到新一轮的政策拟定过程中，由此外部政策与战略行为之间形成一种相互作用的耦合关系。这种耦合关系往往随着制度的变迁而不断演化，并成为高等教育系统功能发挥的重要触发机制。作为一个院校类群，我国的行业院校创建于20世纪50年代计划经济时期，其产生本身即是学习苏联模式、重建国家工业体系背景下的一种政策性安排。在宏观的高等教育政策紧随国家现代化进程，经历高校隶属关系调整、高等教育大众化、高等教育领域综合改革等一系列变迁的过程中，行业院校的战略定位、服务面向、学科专业结构等方面也随之衍生出明显的制度化特征与阶段性差异。作为我国高等教育史上一个特定历史时期的现实存在，行业院校战略行为与外部政策之间构成了一种典型的耦合关系。从新制度主义视角出发，对两者耦合关系的制度逻辑及其变迁规律进行研究，有利于行业院校在“双一流”建设、内涵式发展、应用型转型、新工科建设等制度快速供给期内主动谋求战略行为与外部政策之间的最佳耦合状态，有效探索特色化的发展路径。

教育政策是指政党、政府等各种政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目的而协调内外关系所制定的行动准则。回溯历史，高等教育的发展大多是以众多的新政策和新改革为特征的。作为一种干预教育领域问题的政治措施，教育政策与教育改革在过程上具有相互融合的特性，既注重教育政策对教育改革的规划、引领作用，也强调教育改革对教育政策的回应与重塑功能。奎因（James Brian Quinn）指出，战略是对环境变化的逻辑反应。一个组织通过审视环境和不断尝试新战略，来促进组织不断地学习和调整以确保与环境变化相适应。大学能否成功地适应各种深刻的变革，在很大程度上依赖于学校集体制定和执行适当的战略的能力。从这一视角出发，借鉴安索夫（Igor Ansoff）对企业战略行为的界定，大学的战略行为是指大学与其所处环境进行交互以及由此而引起的组织内部结构变化的过程。

20世纪70年代，罗纳德·科斯（Ronald H. Coase）、奥利弗·威廉姆森（Oliver E. Williamson）、道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）、詹姆斯·马奇（James G. March）、约翰·奥尔森（Johan P. Olsen）等重新发现了制度对解释现实问题的重要性，形成了新制度主义的制度分析范式。此后新制度主义不断发展，逐渐形成了理性选择制度主义、历史制度主义、社会学制度主义、建构性制度主义等流派。新制度主义区别于旧制度主义的一个重要方面就是将制度的内涵由正式制度扩展到非正式制度，并提出制度由法令规章体系、规范体系、文化认知体系三大要素构成。在此基础上，该理论的一个重要发展是提出制度变迁的路径依赖特征。美国新制度经济学家诺斯将制度分析的实质界定为制度变迁的“路径依赖”和“锁定”的分析。它的基本假设是任何制度一旦产生和出现，就会对下一个制度的产生构成前提性条件，可能推进、更可能阻止制度的进一步变迁，推进构成了路径依赖，而阻止则构成了锁定。而该理论最大的突破在于运用合法性机制来解释组织的趋同化现象。保罗·迪马奇奥（Paul J. DeMaggio）和沃尔特·鲍威尔（Walter W. Powell）将制度同形分解为强制机制、模仿机制和社会规范机制三个发生机制。其中，强制机制是指迫使组织必须无条件接受制度环境的作用；模仿机制是指组织向系统中的成功组织学习，学习成功组织的内部结构、外部形态和战略目标；社会规范机制则是指通过长期的训练，使组织中的成员拥有共同的思维和共同的观念。

在新制度主义分析框架中，制度是动态发展的。制度的危机和变迁都会体现并最终落实到组织特征的变化和重构上。而制度分析的目的就是告诉我们为什么在如此多可行的形式中单单“挑选”了这一种或那一种，并且这种经过选择的安排对谁的利益更有好处。文章运用制度分析的方法，分析在近20年的高等教育制度变迁历程中由教育政策主导的一系列教育改革的必然性；在此基础上，探究在特定历史发展阶段、特定教育改革背景下行业院校战略行为选择及变化与外部政策之间的关联，进而探讨这种耦合关系形成背后的制度逻辑与利益博弈。而这一制度分析过程，与新制度主义所关注的同形性与多样性、合法性与效率、松散性与紧密性、制度约束与制度创新、政府与市场等制度关系之间，具有某种程度的内在契合性。因而，从新制度主义视角出发，分析行业院校战略行为与外部政策之间的耦合问题具有较强的理论适切性。

从行业院校的发展进程来看，以外部政策为牵引，行业院校主要经历了三次重要的制度变迁：20世纪50年代左右行业院校兴起；世纪之交的管理体制改革与高等教育大众化；2010年以来的高等教育领域综合改革。行业院校战略行为与外部政策之间的关系也经历了由紧密耦合向松散耦合转变的过程。

20世纪50年代，在计划经济背景下，为加快国家工业化建设，适应国民经济对各行业高级专门人才的需求和科技发展的需要，我国以俄为师，由原中央和地方行业部门主办并提供资金支持，建立了一批重点面向各主管行业培养人才、提供技术服务的高等院校，行业院校由此兴起。1952—1957年，经过全国范围的“院系调整”和“院校布局调整”，1957年在全国229所高等学校中，行业院校（包括工科、师范、农林、医药、财经等）为211所，占到了高校总数的92%。以培养工业建设干部和师资为目标，这一时期的行业院校成为国家战略的重要支撑。在学习苏联模式所建立的部门办学体制与条块分割的办学格局下，行业院校与政府之间形成一种紧密耦合关系。行业院校的招生指标与对象、学科专业设置、专业教学内容、专业教师履历等都由相应的行业部门进行集中管理。行业院校深深嵌入所服务行业的发展过程，与行业企业的发展需求亦步亦趋。这一时期，具有较强依附性的行业院校成为一类接受性（而非市场性）的“同形”组织，处于政府的完全调控之下，被动地遵循由国家所制度化了的规范、价值和技术知识。

20世纪90年代左右，为缓解高度集中的办学体制所带来的沉重财政压力，高等教育领域紧随经济体制转轨，进行了一系列的教育管理体制改革。以“共建、调整、合作、合并”八字方针为指导，行业院校开始了以划转、撤并为主的体制转轨过程。从1993年到2004年，原中央部委管理的571所行业院校中有509所进行了不同程度的调整，其中70所划转教育部，400多所则划归地方管理。行业院校基本完成了特殊时期的历史使命，并在这一轮的管理体制变革中，多数被排除到中央核心管理系统之外，管理重心逐渐下移。行业院校作为一种院校类型的提法在正式的政策文件中逐渐式微，其与外部政策的直接关联性也逐渐弱化。

1991年，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中明确提出高等教育大众化的目标，这标志着我国高等教育大众化进程由此启动。行业院校的划转及之后的过渡期与高等教育大众化的推进期重合，在一定程度上推动了地方行业院校事实性地成为高等教育规模扩张的主体。在高等教育规模扩张初期，相对于各种办学资源承载能力有限的新建本科院校和专注于精英教育的研究型大学，行业院校尤其是划转地方的行业院校拥有较长办学历史、相对完整的学科专业结构以及良好的教育教学基础，规模扩张成为其改善划转前长期投入不足、办学条件相对落后，实现调整发展的重要机遇。同时在招生指标、资金供给、资源配置等方面获得一定自主权和决策权的地方政府，在制度层面也要求划转院校扩大为地方服务的专业和招生的比例。于是，行业院校在生源、学科专业设置上也开始向地方需求倾斜。通过招生人数的增加、学科专业结构的调整、多校区的建设，绝大多数行业院校完成了由单一学科体系、服务单一行业向多学科、综合化、地方化的转变。

体制转轨过程中的行业院校始终处于被动适应的状态：被动适应政府主导的隶属关系的改变，适应资源分配方式的变化，适应多校合并带来的资源要素的重组，适应行业壁垒被打破后产学合作链条的疏散甚至断裂。而管理体制改革之后，行业院校则进入发展的过渡与调整期。随着与计划经济时期的政策、体制解绑，高校办学自主权的扩大，尤其是高等教育大众化进程的推动，行业院校在探索中逐渐建构与地方政府、区域及行业的新型关系，其战略行为与外部政策的直接耦合关系转变为一种相对的选择性耦合状态，被动适应与主动作为并存。

以2010年国家出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为重要政策信号，以供给侧结构性改革为特征的高等教育领域综合改革正式启动。随之国家在宏观层面上进行了连续性的政策回应，例如“双一流”建设、应用型转型、新工科建设、现代大学制度建设、分类指导评价等导向性的政策纷纷出台，大学发展与治理正步入改革目标逐渐清晰状态下的制度快速供给期。经过较长的过渡适应期，这一时期的行业院校已经形成相对稳定的发展方式和应对外部政策的惯性与策略，与政府之间的关系更加趋向于一种松散耦合状态。在多种政策叠加的制度环境变动期，被划分在不同管理序列、不同区域管辖的行业院校，受制度供给与制度环境差异的影响，在发展空间、开放水平、教育资源以及信息获取渠道等方面形成差异，内部的结构与功能差异也更加明显，并逐渐呈现较为明显的多元化发展倾向。但在目前的改革探索期，尤其在现有的政府资助与激励机制下，行业院校不可避免地呈现出成果攀比，规格攀升，排名攀附，追求数字政绩的功利化、趋同化现象。

通过深入分析行业院校战略行为与外部政策之间耦合关系的变化发现，政府始终起着主导性的牵引作用，政策的作用方式、作用环境、作用路径以及作用效果都会对行业院校的战略选择产生导向性甚至决定性的影响。从新制度主义的视角来看，这种耦合关系的演变过程实际上是制度规制与创新、制度合法与技术效率、制度外化与内生等组织与制度间逻辑关系不断衍化的过程。

我国作为具有集中制传统的国家，政府意志与国家利益之间具有某种天然的共生性和契合性。几千年来教育作为政治教化工具的历史传统和近百年来国家面临后发赶超的特殊使命，为国家权力嵌入大学治理提供了合法性依据和更为充足的动力。国家权力通过外部渗透的方式，形成了对大学治理空间、结构、制度和生态的全方位塑造甚至同构。在这种单中心的治理模式下，政策对教育改革、行为的规范以及价值的规约的作用尤为明显。国家权力通过政策渗透到大学的治理中，推动和引导高等教育改革。而制度供给的缺位和错位则会影响整个改革的进程与效率。尤其是制度规制与导向作用若过于强化，与高校的自主权发生冲突，就会抑制高校的主动性和创造性。因此，追求制度供需均衡的帕累托最优成为制度规制与创新之间最为理想的状态。

从我国教育改革的发展历程看，历次重大改革多以政府主导型的制度变迁为主。随着外部政策逐渐由激进式变革转向渐进式改革，由强制性供给向诱致性供给转变，行业院校所拥有的制度创新空间逐渐增大，战略选择机制逐渐相对独立于政府的管理之外，由被动适应转向被动适应与主动作为相结合。世纪之交的管理体制改革构成制度影响的一个分界点。在改革之前的计划管理体制下，具有强制性意义的政策赋予行业院校统一化的身份、功能、结构、标准，进而在行业院校群体中形成一种共享的知识、规则、观念和思维。世纪之交的管理体制改革具有典型的强制性变迁特征，相关高等教育政策的出台不是出于满足制度内生性的需要，而是外部力量的强行外置。体制转轨之后，政府政策逐渐有意识地通过调控资源的分配与激励方式来影响行业院校的行为。而且这种影响多数不是决定性的，而是具有概率意义的。随着大学办学自主权的逐渐扩大，行业院校的战略选择开始转向基于个体利益的、有意识的选择。以煤炭行业院校为例，自主设立规划发展部门、启动新校区建设、建立区域性研究机构等主动适应的举措都出现在2005年以后，即行业院校过渡调整的中后期。而且管理体制改革之后，我国高等教育管理体制机制逐渐趋于稳定，改革逐渐由大范围体制性、全局性的宏观教育政策向中观及微观政策倾斜。行业院校作为一种院校类型与外部政策的直接关联性逐渐减弱，逐渐融入所划归的各级政府管理系统中，在发展定位、学科专业建设等方面呈现出多元化的发展趋向。

新制度主义组织社会学者认为，组织面对两种不同的环境：技术环境和制度环境。技术环境是从技术的角度看待组织的运行的，包括组织外部的资金来源、生源质量、劳动力市场等，也包括内部教学与管理等改革环节；而制度环境是指一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们“广为接受”的社会事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为。技术环境追求内部的技术，要求组织内部的结构和运行程序满足技术效率；制度环境则是支持组织能够存续的外部条件，追求合法性机制。根据斯科特（William Richard Scott）对环境按照技术和制度两个维度进行的交叉分类，大学在相对强的制度环境但相对弱的技术环境中运行。

行业院校作为资源依赖型组织，在由政府提供主要资源支持的体制背景下，遵循政府的政策规制、追求制度合法成为其发展进程中最为关键的生存逻辑。无论是计划经济时期的行业办学，还是大众化时期的综合化选择，抑或是新时期的战略转型，无论政府采用强制性变革还是诱致性改革方式，受“合法化”逻辑支配，多数行业院校均更倾向于依据国家和社会的评价标准来获得改革的合法性，在战略行为的选择上始终朝向并主动融入国家给定的规范体系。从某种程度上来说，计划经济时期高度集中的办学体制实现了技术环境与制度环境的相对融合。这一时期，行业院校因国家工业化建设需求而生，在高度集中的办学体制下，依托行业办学、为行业服务的行业院校所遵循的“产业逻辑”与国家战略核心诉求相契合，故这一时期的行业院校尽管缺乏一定的自主权，但因政府制度供给的有效性和直接性而在一定程度上实现了制度合法和技术效率的同步，为行业院校的行业特色建构打下了较为深厚的基础。因此，制度合法与技术效率之间并不总是矛盾的，两者的契合能够在一定程度上提升行业院校系统的运行效率。

新制度主义认为，制度主要包含法令规章体系、行为规范体系和文化认知体系。三种制度要素的耦合过程，从某种程度上来说即是制度不断内生和外化的过程。建构性制度主义理论认为，组织具备和制度环境进行相互建构的能力，就大学而言，其在与制度环境进行互动与互构过程中，具有由外而内的制度化能力和由内而外的制度塑造能力。

在院校管理系统中，政府政策往往作为一种法令规章进入高校管理系统，在外部政策的强制作用下，高校通过战略规划与选择来回应政策。而当多个高校作为行为主体在政策的诱致下不断重复这种战略行为，或是被社会公众赋予相似的价值理念或判断时，其就会逐渐演变为一种共同的文化认知。制度本身具有一种自我强化机制，当新的政策与制度要素嵌入所属制度场域，与场域中各要素产生相互作用时，就构成下一个制度产生的前提性条件，使得旧制度不断自我强化而享有持续存在的空间，甚至形成制度的“锁定”。而当一种政策逐渐由高校的重复性行为转化为共同的认知时，高校行为就构成政策与制度创新的重要反馈，进而对政策与制度产生一定的重塑功能。从行业院校的发展历程看，外部的法令规章、大学的行为规范与共同的文化认知之间的耦合效应主要表现为通过外部政策影响大学合法性机制的由外而内、自上而下的制度化过程。相对来说，通过集体理性、自身观念、话语及行动影响政策设计，由内而外、自下而上的制度环境的塑造能力则相对较弱。三次制度变迁过程中，在行业院校战略行为与外部政策相互作用的链条上，政策作为一种外部刺激输入到行业院校管理系统中，行业院校就会产生相应的行为反应，刺激与反应之间在不断强化与相互作用下逐渐形成一种制度惯性。

教育政策本质上是各种利益博弈与妥协的结果，其改革目标往往具有一定的模糊性与多元性。改革的实施路径选择也具有相对的多样性，偶然性因素很大程度上能够左右路径的选择和制度变迁的方向。而行业院校的发展是一个相对独立、自然演变的过程，是和周围环境不断地相互作用、不断变化、不断适应周围社会环境的自然产物，而不是人为设计的结果。当人为设计的政策输入到自然演变的院校组织系统中，政府与高校之间的价值、属性、功能等的差异就不可避免地带来一定的耦合问题。

对于行业院校来说，其初始制度即采用政府主导、统一规划的发展模式。在这种模式之下的行业院校，其战略行为往往是受制度影响的无意识选择。高校的自主权附着于行政权力之上，在一定程度上成为政府的附属机构。而世纪之交的管理体制改革则延续了计划经济时期的制度惯性，政府作为制度行为的主体，中央与国家行政及立法机关通过下达行政命令或借助法律手段，在较短的时间内快速实现了大批量高校的管理权限变革。在政府、市场和学校三方的变革博弈中，政府控制的行政色彩要明显强于市场动力和公共需要。这种强制性带来改革进程中的组织激励不充分及信息不对称问题，并由此引发政策对接问题。尤其是在管理体制与隶属关系变革的这一时期，高等教育大众化、质量工程、招生与就业改革等一系列改革在短期内连续来袭，需要快速完成制度转向和内部结构优化。尽管行业院校划转文件规定了原行业部委的行业指导职能，以确保改革的连续性，但是实践中却出现了制度设计与实践操作的分离，并没有从条块分割有效过渡到条块有机结合，而是形成了新的条块分离。而与行业部门解绑、完成体制转轨的行业院校仍然处于以政府为主导的制度供给环境中，拥有的制度创新空间仍较为狭小。目前，高等教育制度供给方式主要以中央政府直接供给、地方政府负责直接管理为主。在制度供给以及管理主体的权力边界往往处于模糊状态的现实境遇中，行业院校尤其是地方行业院校要想充分表达制度创新需求，就需要经过地方政府的沟通和传达，要想获得制度资源的优先权则必须与地方政府所认同的改革方向相契合。因此，从某种程度上来说，行业院校创新发展的前提与保障是制度的创新，而办学自主权的下放程度则决定着行业院校内部治理能力现代化进程的前进速度。

作为一种利益分配机制，政策往往是各种利益摇摆与妥协的结果。政策解决问题的能力有限，因而总是处在不断的变化与调整之中。行业院校如果一味保持战略行为与政策的亦步亦趋，过度依赖或疲于应付各种政策的叠加影响，就会破坏行业院校自身基于传统与特色的发展节奏与规律，不断在合法性与合理性之间摇摆，甚至造成战略决策的短视效应。

就对行业院校发展影响最大的管理体制改革来说，体制转轨之后的行业院校外部管理系统与内部技术系统之间的紧密耦合关系、技术环境与制度环境的互动共生关系均被打破，高等教育系统处于计划与市场并行的状态。在系统入口，办学规模、师资力量、经费投入等计划指标由政府控制；而在出口，高等教育的供给效率则主要由市场决定。行业院校对行业的计划性供给转为市场性供给，失去原有的行业壁垒，行业院校被置于与其他各类院校在更大范围内竞争性准入的技术环境中。受制于依托行业的办学惯性以及行业发展的周期性，行业院校需要一段很长的时间来调整适应政策的转向，因而在市场供给的被动性、行业办学的制度锁定效应等方面要比其他类型院校表现得更为强烈。在管理体制改革后的过渡期，专门针对行业院校的政策与改革路径的缺乏，外部制度环境的不确定性，以及对政府、市场、社会及其他院校等博弈主体认知信息的不对称性，造成行业院校发展改革目标的模糊性。多数行业院校的战略定位往往在综合化与特色化、区域性与行业性之间摇摆不定、模糊不清。为了获得更大的发展优势，保持与国家逻辑、国家战略的同构性和契合度，行业院校不得不忙于回应各种教育政策，甚至只停留在将象征性的东西做好上。当合法性机制与效率机制之间产生冲突，制度合法与技术效率呈现某种程度的相悖时，技术效率往往要妥协于制度合法，例如设置毫无学科基础的热门专业，成立形同虚设的各种行政部门等等。

计划经济时期，作为国家重点建设的高校类群，行业院校的政策来源、资源配置、学科专业设置及服务面向主要由行业部门进行统筹。外部政策与行业院校战略行为之间是从指令到行动的一种定向制度化过程。处在相同制度环境中的行业院校只能被动服从相同的行为规范，遵从高度一致的价值观念与文化认知。行业院校之间只存在分工的不同，相互之间的合作则类似于在同一机构之下的部门间的合作，它们互相尊称为“兄弟院校”。而管理体制改革之后，由于制度本身的惯性及自我强化的路径依赖，我国高等教育体系和制度的基本特征与改革前相比并没有太多的改变，只是由中央集权变为中央与地方政府分权，而且地方政府之间的利益分割和竞争壁垒引发了新一轮的“块块分割”现象。外部政策的施予对象不再是一种院校类型而是高校个体，被分散在不同管理序列、不同区域管辖的行业院校更多遵从所属区域、制度场域、发展梯队的行动逻辑。作为区域高等教育的一员，行业院校加入不同区域政府之间的晋升竞争与博弈中，相互之间的合作更多停留在学术圈内的交流层面。同时，在重点建设的行政逻辑下，我国先后启动了“211工程”、“985工程”、“2011协同创新计划”及“双一流”建设。尽管制度设计的初衷是为了提升高等教育水平，建设高等教育强国，并服务于创新型国家建设，但高校的管制结构和资源投放方式的转变在一定程度上将不同高校置于不同的制度环境内，并予以差异化对待，由此导致高等教育系统的分层与分化。部属行业院校与地方行业院校之间逐渐演变为仅在学科布局等方面的“形似”，而实际的发展水平差距却愈加明显。

因此，尽管高校的办学自主权逐渐扩大，但在地方政府的权益分割、重点建设的行政逻辑下，行业院校作为一个类群已经相对失去了能够集体发声的、共同的利益诉求、政策立场与话语体系。行业院校之间协同弱化，由内而外的制度环境塑造能力因“势单力薄”而无法得到充分发挥。

“同形”是新制度主义学派进行组织分析的一个重要概念。迈耶（John W. Meyer）和罗恩（Brian Rowan）将“同形”表述为“某些组织在社会规范、规则、技术性竞争等因素的影响下，组织间结构设置方面日益相同或相似”。制度同形往往是组织为了适应制度环境要求而产生的。沃尔特·鲍威尔和保罗·迪马奇奥认为区分制度性变迁具有三种不同的发生机制，包括源于政治影响和合法性问题的强制性同形、源于对不确定性进行合乎公认的反应的模仿性同形以及与专业化相关的规范性同形。就行业院校的发展来看，特定历史背景使得行业院校自兴起之时就具有了行业特色基因，并成为在计划经济时期支撑我国工业化建设的重要院校类群。但由于高度制度化组织环境的存在，行业院校对制度理性的仪式性遵从导致了组织场域中惊人的制度同形，并且其发生机制呈现出较为明显的阶段性差异。

在计划经济时期成立的行业院校本身就类似于一种“同形组织”，在相同的办学体制下，其组织结构和要素呈现出高度的统一性。这种“同形”主要表现为一种“类特色”，即同类行业院校间具有共同的行业性办学特征，具有为单一行业服务、办单一而精深的学科专业、系统内单一评价的相对稳定的发展方式。这一时期强制性同形的表现尤为突出。而管理体制改革之后，高校办学自主权的相对扩大、高等教育改革由强制性向诱致性的转变、市场竞争机制的引入、各种利益相关者的复杂博弈等，使高校面对内外部环境的不确定性时，其追求合法性的本能反应导致了整个高等教育系统的同质化倾向。但这种同构更多的是战略目标定位的趋同，以及发展趋向与发展模式的竞争性模仿。行业院校内在的行业特色却因竞争性模仿机制下学科专业的综合化、地方化而被不同程度地稀释。同时作为一个群体的“类特色”属性也因相互之间协同的弱化而被淡化。在新一轮的高等教育领域综合改革中，国家明确要求促进高校办出特色，建立高校分类体系，实行分类管理。差异化和特色化发展制度要求为改变院校间的制度同形格局提供了制度保障。但也应该看到，政府为了提升高等教育质量，实现高校内涵式发展，先后出台了各种评价标准，设立了各种评估认证项目。而在这种限定性指标的引导下，缺乏明确战略发展路径的行业院校可能会因制度惯性及路径依赖而被动、刻意地迎合各种评价指标，掀起新一轮的“求同”热潮。

随着高等教育领域综合改革进入攻坚期，高校陷入一种只有改革才能实现发展的“改革主义”之中。但是改革往哪改，怎么改，改到什么程度，仍是高等教育改革参与者所共同面临的困境。在以行政指令为主要推动手段的改革进程中，行业院校与政府之间应该保持一种松散耦合关系，遵循制度变迁的逻辑与规律，进而实现外部政策与行业院校战略行为之间的和谐共生，以实现改革的成效。

制度环境与技术环境在高等教育系统运行过程中常常被认为是矛盾的，高校往往需要耗费资源甚至将内部运作与组织结构脱耦，去迎合制度环境的合法性机制。目前，政府与市场分居高等教育系统的两个端口，并发挥着主导性的作用。因此，我们可以尝试通过政策来调和制度合法与技术效率之间的零和博弈，疏通两个端口的体制机制障碍，实现合法性机制与技术效率机制之间的耦合协调，以形成合力并正向作用于行业院校的战略发展。在为行业院校特色发展提供相对宽松稳定的政策环境的同时，政府政策应该更加关注高校的内涵式发展，政府的支持要更多地与大学的办学效益和教育质量相挂钩，并逐步引导完善院校间的竞争机制。我们要以政策保障提升教育效率，以有效的教育服务于行政决策，促进行业院校战略决策的合法性与合理性，在与制度环境和技术环境的互动中，实现行业院校办学水平的螺旋式上升。

大学生存靠共性，发展靠特性。当信息化、人工智能、大数据时代来临，服务于传统行业的特色优势不再时，“类特色”重构作为一种由内而外的创造性张力，将成为受困于特色的行业院校化解这场生存危机、实现转型发展的重要契机。

行业特色是行业院校重要的遗传基因，依托行业背景重塑特色是行业院校实现特色发展的必然进路。但再行业化不是简单的回归行业，而是要瞄准未来的行业需求，实现学科专业结构布局与未来行业产业结构优化的同频共振。尤其对于工科类行业院校来说，其应以新工科建设为制度支撑，通过顶层的战略规划引导，以新时代的技术手段促进传统学科专业的融合与升级，进而实现行业院校传统学科专业的改造。同时，行业院校的特色再造对外部政策环境形成一种倒逼机制，推动政策向高校的特色化发展倾斜。

而由内而外的制度塑造能力需要整个行业院校类群的协同。行业特色既是同类行业划转院校的最大公约数，也是此类院校参与高校竞争、实现特色发展的决定性因素。因此，要实现特色再造，最关键的是加强行业院校之间的协同，通过特色学科专业的再造，实现“类特色”的重构和竞争优势的集成，进而提升该院校群体在高等教育系统中的核心竞争力。行业院校应以竞争优势获取改革话语权，通过理论性或实践性的话语表达来影响和塑造场域中的制度环境，由内而外、自下而上地实现行业院校特色发展战略的合理性机制与合法性机制的协同建构。

纵观行业院校近70年的发展进程，其战略行为与政策变迁之间并不是简单的线性相关关系，除了与政策的作用方式、作用强度、实施力度、适用范围直接相关之外，行业院校战略行为也受市场、社会等利益相关者间利益博弈的牵制，更与行业院校自主意识觉醒、发展理念转变等息息相关。目前来看，大学与政府之间的垂直关系是制约行业院校实现自主创新发展的体制性障碍。要建构行业院校与政府之间的松散耦合关系，需要市场作为重要的制衡力量参与到大学的现代化治理中，由此形成三角协调稳定的互动网络，激发行业院校的创新活力。我们应鼓励社会在高校人才培养、科学研究、社会服务等方面的参与，例如通过组建大学发展利益相关主体共同参与的新型大学理事会，让理事会成员真正参与到事关行业院校发展战略的决策中来，为大学发展提供外部决策和社会资源支撑。在利益相关者的多方参与下，促进行业院校形成多元共治的治理结构。